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回归20年来澳门基础教育改革发展的成效与经验
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回归20年来澳门基础教育改革发展的成效与经验

回归伊始,澳门行政长官何厚铧即强调教育改革的迫切性,他提道:“澳门全面、持续的进步取决于公民素质,公民素质取决于教育。回归以后,随着社会的演变,澳门要成功接受未来的各种考验,教育事业必须有所突破。”而公民素质的高低与其接受的基础教育质量息息相关,一个适龄的青年人,无论升学还是就业,其知识储备都来自多年的基础教育。因此,为了全面提升青年人的综合素养,增强澳门未来的发展力,澳门基础教育的改革便成为应有之义。检视回归以来澳门特别行政区基础教育的重要改革,总结其改革与发展的成效及经验,对推动澳门基础教育持续优质化发展具有重大意义。
回归20年来澳门基础教育改革发展的成效与经验

一、回归20年来澳门基础教育的重要改革

基于“提升教育质量、创造优质教育”的发展目标,2004年澳门特区政府对基础教育进行了全方位的改革。改革范围涵盖从幼儿教育到高中教育整个基础教育系统,涉及教育目标、课程与教学、学制、评核制度、教学人员制度等各个领域。由于改革涉及领域宽泛且复杂,本文选择与优质教育联结性较强的四个方面展开论述。

(一)改进课程与教学,为实现优质教育提供实践支持

澳门基础教育课程与教学的改革,既是教育本身发展的要求和课程与教学持续完善的需要,也是澳门社会发展的迫切要求。一方面是教育制度改革对课程与教学的影响。2004年修订的第11/91/M号法律《澳门教育制度》,对教育的基本原则、教育目标等都进行了调整,这要求在课程与教学上予以回应。另一方面是教育发展方向对课程与教学的影响。回归以后,澳门教育的发展目标已经从“量的扩张”转变为“质的提升”,致力于通过优质教育为市民创造优质生活。有鉴于此,澳门基础教育的课程与教学进行了相应的改革,为实现优质教育提供实践支持。

第一,实施课程改革,制定教学基准与重整课程结构。课程改革的最终目标是促进人的全面发展、培养未来所需要的人才。基于此,澳门基础教育课程改革的起点定位于怎样的教育基准与课程结构可以提升教育的效能与品质,进而促进学生全面发展。《非高等教育制度纲要法》(以下简称《纲要法》)明确表明,课程的编制应该遵循教育制度的基本原则与目标,且要规划出各教育阶段的课程框架以及学生的基本学力要求。因此,澳门基础教育的课程改革一改重视基本知识的传统,遵循人类身心发展的规律以及各阶段的认知发展水平,逐渐制定并颁发了从幼儿教育、小学教育到中学教育各个阶段应具备的教育基准,即“基本学力要求”。基本学力包括基本的知识、技能、能力、情感、态度与价值观等,旨在让学生获得基础性、全面性的发展。与此同时,此次课程改革亦配合基本学力要求,重整了各教育阶段的课程结构。新的课程结构打破了传统的以宽泛的“培训范围”进行说明的课程安排,取而代之的是统整性强、为学生提供整合性学习的课程框架,各教育阶段的课程框架具化为各个学习领域,保障了学习经验的完整性(见表1)。
回归20年来澳门基础教育改革发展的成效与经验表1

表1原课程架构与新课程架构对比表(注:根据1994年第38/94/M号法令和第39/94/M号法令、1997年第46/97/M号法令以及“基本学力要求小册子”相关内容制定。)

澳门基础教育的课程改革采取了从幼儿教育到中学教育分段推进的策略,逐步建立各个阶段的基本学力要求,并重新调整了原有的课程结构,无论是教育基准的建立还是课程结构的调整,均致力于教育效能的提升,持续追求优质化教育。

第二,实施教学改革,推动小班化教学与开发多元教学模式。教学组织形式的调整以及多元教学模式的开发是澳门基础教育教学改革最重要的组成部分。其一,积极推动小班化教学。回归后,澳门特区政府充分认识到教育对人才开发的重要意义,重视教育在“兴澳”与人才在“建澳”中发挥的重要作用。特区政府一方面在建新校扩大教育规模的同时,全面推行免费教育计划,另一方面抓住财政充裕及出生率下降等有利条件,实行小班化教学。此外,为了营造开展小班化教学的优良环境,特区政府推出“包班津贴”,即凡参与免费义务教育计划的学校, 每班人数达到35人或25人, 就可领取额定的每班津贴。到2007年,澳门特区政府再次实施优化班生比的额外津贴后,澳门小班化教学已初具格局。此后,特区政府逐渐拓展以包班方式发放免费教育津贴的学级,调低每班学生人数的上下限,稳步发展小班制,并将优化班师比和师生比的措施拓展至中学教育阶段。其二,在推广小班教学的同时,积极开发配合小班教学的多元教学模式,如创思教学等,推进教学改革和提升教与学的效能。
回归20年来澳门基础教育改革发展的成效与经验

(二)调整学制,为实现优质教育创造重要基础

学制是各级各类学校的内部结构及相互关系,是教育制度的重要组成部分,好的学制是创造优质教育的重要基础。2007年,行政长官何厚铧作出《订定正规教育阶段的学习年限的实施日程》的批示,启动了新学制的改革。

一方面,调整“小学预备班”为“幼儿教育第三年”,避免幼儿教育小学化倾向。澳门基础教育原有学制是“2+1+6+2/3”模式,即两年幼儿教育、一年“小学预备班”、六年小学、三年初中、两年高中或三年高中。“小学预备班”具有过渡性质,设有进度测验,旨在为幼儿升入小学服务,具有小学化倾向。新学制下,“小学预备班”被改为“幼儿教育第三年”并归入幼儿教育阶段,从制度上避免了幼儿教育的小学化倾向。这样的调整更多地关注了幼儿身心发展的特点及规律的要求,亦是为其在中小学阶段接受优质教育作准备。

另一方面,统一高中“2/3”年的学习年限为3年,促进高中教育优质化。澳门原有的高中学习年限是基于各校的课程计划而设定,由于澳门各中学的性质不一,教育目的各异,因此课程计划亦多元繁杂。研究表明,澳门升读本地及外地的大专院校的高中毕业生的比率持续较高,从衔接大专院校的角度看,两年制的高中一般只能衔接到本地及外地的大学先修班或预科课程, 而三年制高中毕业生,则无论升读本地还是外地的大专院校都没有问题。由此可见,三年的学习年限更有益于学生接受系统的学习与训练,提高整体的教育水平。新学制将高中学习年限统一为3年,并设有足够的过渡时间给学校自行调整,这不仅考虑到世界各地中学学制发展的趋势,更考虑到中学教育与高等教育的联系。统一高中的学习年限,对实现中学教育优质化、促进中学教育与高等教育的有效衔接具有重要意义。

(三)建立多元评核机制,为实现优质教育提供有力保障

一方面,开展学校评核,协助学校持续改革与发展。澳门的私立学校广泛存在,学校自主权较大。在这样的情况下,适当加强教育质量保障机制的建设是必要的。早在2001年,澳门就已开始订立“学校综合评核”机制,旨在协助完成各校的教学和发展校务。2006年,《纲要法》也规定,“教育行政当局要对学校进行系统的综合评鉴或专项评鉴,以协助学校教育持续改革与发展。”此后,各校逐步开展评鉴工作,持续对学校进行综合评鉴与专项评价,有序研发指标的评鉴示例和学校自评的工具,建立“学校自评”指针系统。此外,各校积极邀请各地专业人员为学校综合评鉴提供意见,逐步探索并形成“学校自评与外部评鉴相结合”的新模式。在支持学校持续提升其教育素质之余,有针对性地协助条件相对薄弱或较优的学校实施发展性计划,促进教育水平的整体提高。

另一方面,进行学生评核,促进学生有效学习的实现。澳门的中小学历来没有统一的考试,因此学生评核对于保障教育质量至关重要。《纲要法》规定,对学生的评核要以有关教育阶段与教育类型所设定的目标及相关学力要求为依据,对学生学习的评核以促进学生的学习成果为主要目的,并通过多元评核实施。为落实该规定,达到促进学生学习的目的,澳门非高等教育委员会成立“学生评核制度”专责小组,专责小组负责有序开展《本地学制正规教育学生评核制度》(以下简称《学生评核制度》)的相关工作。2018年,《学生评核制度》法规草案已拟定并进入立法程序。

此外,澳门亦积极参与国际性的评估项目,以检核学生的学习效能及学校的教育质量。2003年,澳门首次参加PISA测试以检视澳门15岁学生在基础教育阶段的能力状况。在以后每隔三年一次的PISA项目中,相关部门亦会关注澳门学子在PISA中的表现,对测试结果进行研究并给予相应的建议,为教育规划和学校改进提供有针对性的建议。2016年,为了提高学生的阅读能力,澳门首次参加面向小学四年级的“全球学生阅读能力进展研究”(The Progress in International Reading Literacy Study,PIRLS),并根据PIRLS 2016的结果进行小学阅读教育的专项研究,制作了“阅读能力教学及评估”资源套及亲子阅读教育小册子,推动阅读教育。

总而言之,无论是学校自评结合外部评鉴的学校评核,还是通过评核项目与国际性测试对学生进行评核,都旨在跟踪学校教育的质量以及学生学习的效果,其根本目的在于促进澳门教育优质化的实现。

(四)促进教师专业发展与职业保障,为实现优质教育提供专业支持

教育优质化的实现与教师这个角色息息相关。回归后,澳门特区政府加强对师资队伍的建设,并力图为教师的专业发展和职业生活提供制度保障,为实现优质教育提供专业支持。

一是订立教学人员制度框架,以法律的形式为教师发展提供制度保障。澳门的基础教育中,公立学校与私立学校并存,私立学校占比最大。长期以来,澳门的私立学校没有统一的教学人员制度,严重制约着教师队伍的发展,影响教育素质的提升。在公立教学人员方面,2010年特区政府颁布了第12/2010号法律《非高等教育公立学校教师及教学助理员职程制度》,该制度的颁布与实施是公立学校教师职程制度的一次重要变革,为公立教师的职业发展提供了制度保障。在私立学校教学人员方面,2012年《非高等教育私立学校教学人员框架》(以下简称《私校框架》)以法律形式在澳门立法会获得通过,《私校框架》对澳门私立学校教学人员的权利义务、职程制度、薪酬待遇与退休保障等均有明确的规定,在法律层面为教师的专业发展与职业发展提供了保障。公私立学校教学人员制度在为教师提供职业发展保障的同时,也作为一种潜在的、无形的力量,推动教师队伍的专业发展与素质提升。

二是提高教师社会地位,加强师资队伍建设。在落实《私校框架》之余,学校亦通过系列活动充分肯定教育工作者在教育发展和社会进步中的重要作用。学校通过宣传“教师日”等途径,弘扬尊师重道的优秀传统,尊重教育工作者的专业地位并充分肯定其专业经验的价值。此外,学校亦推行校本培训,发展“脱产培训”和“休教进修”计划,深化骨干教师培训,发展教学设计奖励计划,多途径提高教师的专业素养,加强师资队伍建设。
回归20年来澳门基础教育改革发展的成效与经验

二、回归以来澳门基础教育改革与发展的主要成效

回归以来,澳门以“提升教育质量、创造优质教育”为目标,坚持追求优质化教育的改革主线,开展从幼儿到高中阶段的基础教育改革,培养新时代背景下爱国爱澳、具有创造力与思考力、全面综合发展的中小学生,并取得良好的改革成效。

(一)推行15年免费教育,推动免费教育向优质化方向发展

实施免费教育,是保障受教育者权利和走向优质教育的重要保障。在澳门,凡“属澳门特别行政区居民”且在学校“注册及接受正规教育的学生,均为免费教育津贴的受益人”,政府向“加入免费教育学校系统的不牟利私立学校”提供免费教育津贴。回归之后,随着经济收入的增长以及特区政府对教育的日益重视,免费教育由原来的10年正规教育拓展为15年,即包括幼儿教育、小学教育、初中教育和高中教育。20年来,澳门特区政府在全面落实15年免费教育的基础上,进一步推进免费教育向优质化方向发展。其一,持续增加免费教育的津贴金额;其二,扩大免费教育的范围,免费范围由“学费”拓展到“补充服务费以及与报名、就读及证书等有关的其他费用”,实现“倾向性免费教育”向全面免费教育过渡;其三,优化免费教育津贴的发放方式,将以包班方式发放免费教育津贴的措施拓展至所有学级。目前,按每班 25 至 35 名学生计算免费教育津贴的政策已在各个教育阶段全面落实。15年免费教育的推行与落实,在保障澳门居民受教育权的同时,也推动了免费教育向优质化方向发展,为基础教育优质化奠定了坚实的基础。

(二)基础教育参与水平提高,学习经验的纵向完整性得以保障

回归20年来,澳门基础教育的完成率与升级率显著提高,留级率、辍学率、离校率明显降低。一方面是各教育阶段的完成率,从2001年至2017年,幼儿教育阶段的完成率由93.5%提高至96.5%,小学阶段的完成率从82.7%提高至93.1%,中学阶段的完成率从62.5%提升至80.5%;另一方面是伴随着教育完成率的教育升级率,从2000年至2017年,幼儿教育阶段的升级率由96.2%提高至98.9%,基本实现“全员升级”,小学阶段的升级率由91.0%提高至97.1%,中学阶段的升级率由79.2%提高至91.6%。基础教育参与水平的提高,因辍学、离校等造成的基础教育阶段学习经验断层的现象减少,学生学习经验的纵向完整性得到保障,从而能更高质量地完成其基础教育阶段的学习。

(三)促进学习取得明显进展,基础教育效益提升

回归以来,学生发展、教师发展、学校管理、教育水平提高等方面得到实质推进,尤其是在课程发展、师资队伍建设、品德与公民教育、小班制、促进学生学习成功等方面取得明显进展。学生的语言、数学和科学素养取得了显著的进步,品德、艺术等综合素养提升,基础教育的效益大大提升。

以国际影响较大的几个指标测试为例。2003年,澳门开始参加“国际学生评估项目”(PISA),在2003年至2018年连续6年的PISA测试中,澳门学生在阅读、数学和科学方面的表现总体处于较好水平,高于OECD成员国平均值,并呈现稳步提升的趋势。在PISA 2015研究计划中,中国澳门被OECD评为具有优质教育且教育公平的五个教育系统之一,能持续为学生群体提供优质且公平的教育,亦被认为是近年在数学、阅读、科学三方面素养均有进步的十一个地区之一。2016年,澳门首次参加“全球学生阅读能力进展研究”(PIRLS),共有56所学校,4059名小学四年级学生参与。PIRLS 2016的结果显示,在参与的50个国家或地区中,澳门小四学生取得546分,位列第19,成绩高于国际平均水平,和同属第一次参加的国家(地区)比较,表现毫不逊色。澳门学生在数学、阅读以及科学方面的优良表现说明,基础教育改革为中小学生的学习带来了积极的影响,也为高中阶段的学习奠定了较好的基础。
回归20年来澳门基础教育改革发展的成效与经验

三、澳门基础教育改革与发展的主要经验

(一)守正出新,在继承传统中积极寻求发展

作为东西方文化的交融地,澳门显示出了独有的特征,尤其是教育领域。在基础教育中,澳门的学校以私立学校为主。一方面,私立学校办学自主,有助于保持澳门教育体制自由化、多元性和开放性的特征,另一方面从整体上看,教育质量参差不齐也是不争的事实。回归以来,面对21世纪对新一代具备素养的要求,教育如何调整、如何处理好传统与变革之间的关系显得尤为重要。澳门特区政府探索出了在继承中积极寻求发展的道路,在保留原有教育制度部分合理理念与做法之余,积极加入新时代的元素,推进基础教育制度的本地化。

以课程改革为例,澳门特区政府规划了具有澳门特色的课程基准,各教育阶段以及各科并没有相应的“课程标准”,而是独辟蹊径地制定学生须达到的“基本学力要求”。与此同时,在课程选择以及教材选择方面并没有严格的规定,并鼓励校本课程开发,保留了原有的课程与教材选择的自主性。可见,澳门基础教育的改革并不是完全摒弃传统,而是根据社会发展的需要,创造性地进行本地化的改革实践,在处理传统与变革的关系上维持适当的平衡,在继承的基础上寻求积极的发展。

(二)群策群力,共同致力于教育质量的提升

澳门基础教育的改革,包括教育法规的调整,从起步阶段就非常重视向各界宣传教育改革理念、广泛公开咨询汇聚各界的意见,社会各界也通过实际行动支持教育改革,成为推动教育改革的重要力量,这是澳门回归20年来基础教育取得较大发展的重要经验。澳门回归以来与教育有关的重要事项,包括法律法规的制定,都经历了相当广泛的公开咨询,既有面向专业团体和咨询机构的,也有面向澳门全体公众的,充分体现了教育行政当局与广大市民的积极互动,在集合各界的教育智慧中形成服务于全体的决定,共同致力于教育质量的提升。

以《学生评核制度》为例,如图1中所示,其制定经历了相当广泛的公开咨询,从2012年“学生评核制度”专责小组的成立,至2017年《本地学制正规教育学生评核制度》咨询总结报告的编纂,期间历时5年,并经历了多次会议探讨,对外公布主要建议,面向教学人员、家长及学生的座谈会,中国内地及港澳台、葡萄牙和美国的七位国际知名的评核专家的专题研讨,以及面向大众的公开咨询等过程,最终“脱胎”于一系列咨询活动。面向公众的广泛咨询,一方面让法律修订人员准确了解教育界和全社会的想法、最关心的议题,令法案的修订更贴近民意和实情;另一方面,各界人士积极参与讨论和发表意见的过程,也是深入讨论、凝聚共识的过程,对于教育改革的实施亦有较大益处。
回归20年来澳门基础教育改革发展的成效与经验图1

图1《学生评核制度》历经的公开咨询过程

(三)问题导向,回应时代发展对教育提出的需求

教育改革要有效地回应社会发展的需求,须把握教育和社会发展的趋势。以问题为导向,基于问题进行相应的调整,回应时代发展对教育提出的需求亦是澳门基础教育改革取得良好成效的关键一环。澳门的基础教育改革是结合新时代的要求与把握社会发展趋势后才进行的,以问题为导向,避免了丧失改革的自觉性与自主性。

以基础教育阶段教育目标的改革为例,回归后澳门特区政府基于“一国两制”“澳人治澳”的方针政策,重新审视和调整了澳门教育的总目标和各教育阶段的目标:一方面,强调教育要“以中华文化为主流”,将培养学生“爱国爱澳、厚德尽善、遵纪守法的品格”和“对国家和澳门的责任感”列入教育的总目标;另一方面,培养学生良好的“民主素养”,从“两制”的特殊性出发,让学生认识和尊重“澳门文化的特色”,尤其是“多元文化共存”的特点。基于时代发展对教育提出的新要求进行改革,不仅是基础教育健康发展的必然需求,亦能更好地发挥教育之于社会发展的服务性,加深教育与社会的深层联结。

回归20年来,澳门基础教育改革始终以“提升教育质量、创造优质教育”为目标,围绕着追求优质化教育的逻辑主线展开。改革立足时代发展的新需求以及澳门当地的特殊性,站位高、落点实,全员参与,脚踏实地,取得良好成效并积攒了相关经验。值得注意的是,澳门的基础教育在取得良好成效的同时,也面临着诸多深层次的挑战。首先,澳门这一微型社会的内生局限性带来的一系列问题,如土地资源不足限制了教育用地,人才不足致使居民竞争力较低。其次,历史发展中教育体制存在的缺陷,在教育改革过程中,我们应该认识到,尽管多元的特征是澳门教育事业的一大特色,但在某种程度上也抑制了澳门基础教育的优质化发展。此外,粤港澳大湾区的建设与“一带一路”倡议的不断推进在为澳门教育发展带来新契机的同时,也使其面临着相应的挑战。有鉴于此,澳门基础教育应在明晰自我定位的基础上,充分利用湾区的优质资源突破基础教育发展的局限性,并借力“一带一路”扩大教育开放、提升基础教育国际化水平,促进基础教育优质化的实现,为澳门基础教育的可持续发展贡献力量。
回归20年来澳门基础教育改革发展的成效与经验

本文原创:

佘永璇/华南师范大学教科院国际与比较教育研究所硕士研究生;

马早明/广东省决策咨询研究基地华南师范大学港澳青少年教育研究中心执行主任,华南师范大学国际与比较教育研究所所长,教授,博士生导师

本文来源于《中国教育学刊》2020年第二期,图片来源于网络,仅作分享交流用。著作权归原作者所有,若转载请注明出处。

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