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由权宜之计走向公共福利:贫困地区农村儿童保护研究
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由权宜之计走向公共福利:贫困地区农村儿童保护研究

儿童保护“是指针对18岁以下未成年人的保护措施,其概念体现了两个方面的宗旨:确保儿童正常发展的各项需求,保护儿童不受外在的伤害”。首先,儿童保护的对象是18岁以下的未成年人,他们因为无法独自获取个人发展所需的各项条件,也难以保障个人的合法权益免于外界的侵害,因而需要他者的保护。其次,儿童保护的内容不仅指让儿童免受外在的伤害,还包括给儿童提供其个体生存与发展所需的基本物质与精神资源,“由于他们是国家和社会的未来,因而保障儿童的生存权和发展权就变得非常重要。”
由权宜之计走向公共福利:贫困地区农村儿童保护研究

一、父母缺位与社会变迁:当前贫困地区农村儿童保护的问题写照

改革开放以来,贫困地区农村的青壮年为了生计纷纷出走与逃离,家庭乃至家族的功能削减,农村社会日渐“陌生”,这些均加剧了当前贫困地区农村儿童保护问题的凸显。

(一)父母缺位,儿童保护需求日渐凸显

因为父母外出务工,大量贫困地区农村儿童被迫与父母分离,长期和祖辈或其他代理监护人生活在一起。浙江大学姚嘉、张海峰等人2016年的研究表明:“隔代照料是留守儿童的生活常态,48.7%的留守儿童由爷爷奶奶或者外公外婆照料,4.4%的留守儿童处于独居、监管照料缺失的状态下。”父母的缺位、祖辈监护的有心无力,导致了儿童日常生活中意外伤害的频频发生。而由于家庭不完整,常年缺乏父母关爱,大量的农村儿童身心发展出现障碍。

(二)社会变迁,传统儿童保护功能弱化

首先,家族保护功能削减。在小农经济时代,同姓的家庭根据血缘关系的远近,组织成具有一定管理功能的大家族。人们共同应对家族内的突发事件,如某个家庭遭遇变故导致未成年的子女无人照管,某个家族成员因为疾病丧失谋生能力等。今天,原有的大家庭逐渐被青年个体为主的核心家庭所取代,从家族管理功能中衍生出来的儿童保护行为也逐渐消失。其次,邻里照看热情被利益冲淡。市场经济鼓励人们对正当利益的追逐,农村邻里互助活动也不知不觉地掺入了对“成本—回报”是否对等的思量。人们热衷于参与短期内见利的事情,而对具有公益性质且对村落群体生存有着长远利益的事务,如对乡间老者提供力所能及的照料,对未成年的儿童尽到教育、保护的职责等,则很难提起热情。

(三)发展滞后,现代儿童保护体系尚未形成

党的十七大以来,国家对儿童保护加大了力度。但因为欠债太多,“与国际通行的儿童保护制度相比,可以说我国还没有建立真正意义上的儿童保护制度。”同时,区域发展的不均衡也导致了各地在儿童保护的程度上差异鲜明,与经济发达地区的农村相比,贫困地区农村儿童保护显得更为滞后,近些年发生的几起有关儿童保护的恶性事件,大多发生在中西部的贫困农村。

二、长效持久与量力而行:当前贫困地区农村儿童保护的基本原则

贫困地区农村儿童保护工作的推进,一方面应该改变观念,认识到儿童保护不仅是家庭私事,也是国家、社会的公事;另一方面要认清自我形势,发挥自我优势有所作为。

(一)实事求是、长效持久

儿童保护是一项常态性工作,不能以临时性、运动式的方式来推行。运动式方式可以不顾地方实际,在特定目的下,采用非常方式短时间内集中地方人力、物力和财力去做好一件事,或解决某个问题。这种方式的优点是容易集中力量,解决特定问题时效率高。但这种方式不能常用,一是因为它往往只顾克服眼前困难,缺乏问题解决的长效机制;二是因为资源有限,集中解决少数几个临时问题尚有可行性,问题多或经常有时,资源同样会捉襟见肘。

贫困地区农村经济、社会发展不可一蹴而就,农村人口外出谋生的趋势也不可能在短期内得到转变,因此,农村儿童社会化面临的问题也需要长期的努力才能解决。这告诉我们,贫困地区农村儿童保护需要一个长效持久的机制来运行,作为第一责任主体的地方政府,应该根据本地农村儿童数量、家庭状况、生活现状等实际,结合自身经济发展所能提供的财政支持额度,以及包括中央专项经费在内的外来财政扶持力度,制定适合本地儿童保护的可行性、持续性策略。

(二)系统组织、多方协助

当某一事务的公共性需求出现,但需求的人数不多、公共性程度不高时,主要靠个体和民间自行解决。当某一事务的公共性需求逐渐增大,个体与民间力量无力应对时,最终会引起政府的注意。但政府的注意程度受制于其可支配的财力状况,因此政府的介入一开始会很谨慎,需求满足靠政府与民间一起完成。当某一事务的公共性需求非常普遍,已经上升为公共性社会问题时,为了维持社会正常运转,政府会投入尽量多的注意力与人力物力财力支持,并在解决问题的过程中发挥主导作用。但是由于现代社会的公共性需求越来越多,单凭政府很难解决问题,因此在现实生活中形成了政府主导、社会多方参与的公共性需求提供模式。儿童保护“由国际、国家、各级政府、社区、非政府组织、家庭、个人和儿童等不同层级、不同维度、不同部门的行动者共同完成”。

儿童保护在西方社会早已是一个老问题,在我国,真正成为一个公共性需求问题的历史却并不长。党的十八大以来,在政策制定及实际财政支持等方面,都体现了我国政府对儿童保护的重视与介入。当前,就我国儿童保护工作的整体而言,其正处于政府介入与民间行动结合——政府主导多方参与之间,整体趋势是政府的介入程度越来越强,主导作用发挥越来越明显。然而,正如前面所言,我国是一个发展不平衡的国家,在东部、在城市,地方财力雄厚,儿童保护工作实施中政府主导作用自然就比较到位;在西部、在农村,由于地方财力薄弱,儿童保护工作中政府主导作用发挥相对困难得多;至于在中西部贫困地区农村,政府主导作用发挥更加困难。针对以上情况,贫困地区农村儿童保护,在有限的地方财力前提下,除了尽力争取中央财政支持,还应该主动出击,整合各方力量,多方调动民间资源参与的积极性,形成有序有力有效的儿童保护系统。

(三)量力而行、逐层推进

就贫困地区农村实际而言,儿童保护对象可以分为三类:少数生活环境恶劣,存在意外风险,需要提供身心发展安全保障的问题儿童;部分居住条件差,生活水平低,需要提供基本生活与教育保障的困难儿童;大量与父母隔离,缺乏父母关爱,需要提供情感补偿的一般留守儿童。

在具体操作中,贫困地区农村应该根据儿童保护事务的轻重缓急,结合自身所能提供的人力、物力与财力情况,对儿童保护采取区别对待、分类实施的方式。首先,重点关注少数问题儿童的生存处境,为其提供身心发展的基本安全保障;其次,集中一定财力和人力,解决部分困难儿童生活难、上学难问题;最后,运用一定方法与手段,尽力为一般留守儿童提供情感补偿服务。

三、任务分担与服务分层:当前贫困地区农村儿童保护的路径设计

“儿童是国家的未来,家庭的希望,保护儿童是政府与社会的共同责任。”根据以上所述贫困地区农村儿童保护的基本原则,当前,各地政府应在任务分担与服务分层基础上,采取风险预防—条件保障—心理支持结构模式,从对象、内容、主体、方式四个维度设计贫困地区农村儿童保护路径(见表1)。
由权宜之计走向公共福利:贫困地区农村儿童保护研究表1

表1贫困地区农村儿童保护路径

(一)风险预防:生命安全缺乏保障儿童防范报告机制

人身安全是儿童身心发展的基本前提,当前在贫困地区农村,主要有几种人身安全存在风险:一是父母不在身边,且没有祖父母、外祖父母照顾的儿童,或者即使有临时受委托的代理监护人,但由于客观原因导致代理监护人监护不力,而沦为事实上无人照管的儿童;二是主要和父亲生活在一起,母亲外出打工的儿童,因为父亲酗酒或者脾气乖戾,存在暴力倾向,在家中有虐待儿童行为,从而使未成年子女遭受身心伤害;三是所处的自然环境恶劣,在日常生活中遭受来自自然环境伤害的可能性更大的儿童,针对这类儿童,政府应秉持“人命关天”理念,强制落实安全风险定期报告制度,将风险降低在可控范围之内,确保问题儿童生命安全。

1.强调安全保护与意外防控

风险预防的内容只有一个,那就是及时意识到儿童身边可能存在的安全隐患,比如:事实上无人照管的儿童,在饮食起居方面可能出现的不安全因素;生活在有家暴行为家庭的儿童,其父母身上突然出现的异常情况。在问题出现之前,相关方面及时介入,通过具体措施处理隐患,化解风险。

2.政府及官方组织一力承担

面对生命安全危险,最好的方式就是果断出击,用强力防患于未然。因此,儿童风险预防的最佳责任主体是政府。一方面,政府可以利用在人们心中的公信力,为风险预防赢得社会支持;另一方面,在必要时,政府可以动用公权力,对有可能威胁儿童安全的人及其行为采取强制手段,终止安全风险。在实践操作中,村级行政管理者是最直接的责任人,乡镇行政管理人员是第二责任人,而其他相关官方人员(如乡村教师)则是第三责任人。

3.落实行政手段下的强制性定期报告措施

强制报告制度是起源于美国的儿童保护方式,它以政府为主导,“要求特定人员在发现儿童虐待或忽视行为时向专门机构报告,并对未能报告的责任主体给予适当的处罚。”尽管强制报告制度是包括初步审查、启动调查、评估分析、公布结论、服务安置等系列措施的完整服务体系,它的实施需要相应的社会条件支撑,但对我国贫困地区农村儿童风险预防仍然具有可资借鉴的地方。即在外界支持条件不够时,可以根据贫困地区农村实际,进行部分的、创造性的借鉴。如利用现代网络技术,建立微信群、QQ群等,发动相关人员对特定儿童实施全天候跟踪,并在发现问题征兆时,第一时间向相关政府机构报告。

首先,要明确相关主体的职责,主要是明晰村民委员会、乡镇政府以及县级政府的责任人身份;其次要做好相关机构及人员的具体分工,主要是村民委员会、农村幼儿园、中小学等在儿童保护中的具体任务和实施方式;再次,要建立让所有相关责任者能顺利履行职责的工作运行机制,“乡镇人民政府(街道办事处)要组织开展农村留守儿童摸底排查工作,指导村(居)民委员会开展摸底排查并及时接收汇总摸底排查信息,建立一人一档、翔实完备的农村留守儿童信息台账,实行季度更新、动态管理,为制定完善关爱保护政策措施,加强资源整合和精准施策提供基础数据支持;村(居)民委员会要全面排查、定期走访,及时掌握农村留守儿童的家庭情况、监护情况、就学情况等基本信息,建立向乡镇人民政府(街道办事处)季度和年度报告制度。”

(二)条件保障:困难儿童基本生活与教育供给机制

在贫困地区农村,所谓困难儿童,是指缺乏儿童发展所需的物质生活资料以及教育资源的儿童。在现实生活中,这类儿童主要包括两种:一是因为家庭变故、父母去世或丧失劳动能力,只能靠隔代抚养的儿童,因为祖辈年龄大,缺乏经济来源,家庭物质条件差;二是因为居住地环境特殊,上学不便(尤其是农村拆并学校后),接受教育难度大的儿童。《儿童权利公约》中指出,获得发展所需的物质条件和接受教育是儿童应有的基本权利,它们关系到儿童未来的发展质量与水平,而且困难儿童的问题如果不及时解决,往往会让其沦落为问题儿童,如因为家与学校隔得太远,缺乏生活自理能力的儿童跋山涉水、早出晚归,无疑增大了安全风险系数。

1.保障基本生活与教育需求供给

根据困难儿童的实际情况,其保护内容主要体现在两个方面:一是设法提供稳定的经济援助,化解困难儿童家庭的物质匮乏问题,满足困难儿童身心健康发展所需的物质条件;二是因地制宜,创造或改善困难儿童的求学条件,为其接受正常教育提供良好的环境支持。

2.政府与非政府组织责任分摊

无论是基本物质资料提供,还是受教育环境改善,都要有经费来支撑,尤其是受教育环境的改变,涉及的经费往往都不是小数目。“政府承担着儿童保护的主导性责任,但公权力介入能否成功取决于资源的多寡。”结合当前贫困地区农村经济发展现状,让政府独自承担经费开支显然有些力不从心。因此,需要在地方政府主导下,动员民间团体(如红十字会)、各类基金会、公司企业等非官方组织共同应对。

3.政府主导,非官方组织协同参与

首先,以县为单位,地方政府对贫困地区农村困难儿童进行详细的摸底调查,充分掌握困难儿童的家庭成员构成、日常生活状况、受教育环境等各个方面的具体信息;其次,对困难儿童信息进行梳理归类,并利用现代信息技术,建立健全贫困地区农村困难儿童基本数据库;再次,针对不同类别的困难儿童,有针对性地确立扶助主体,明确扶助目的与任务,逐步开展扶助活动。

具体而言,对于家庭情况特殊、基本物质生活条件差的儿童,一方面应以当地政府为责任主体,改革与完善农村低保制度,把低保数额与家庭负担挂钩,适当增加困难儿童家庭祖辈的低保扶助力度;另一方面,以网络平台为载体,地方政府积极牵线搭桥,为家庭物质生活困难的儿童寻找一对一帮扶的对象,积极发挥热心人士或公司企业的帮扶作用。对于受教育环境恶劣的困难儿童,地方政府一方面对集中连片的接受教育困难儿童实施专项工程治理,通过上报上一层政府或主管部门以争取专项拨款,或通过与相关公司企业、公益组织接洽,采用有偿的市场行为或无偿的公益方式进行解决;另一方面对零星分布的个别或少数受教育环境恶劣儿童,县级政府可以采用行政手段责令乡村政府与幼儿园、学校,为其提供住园或住校的相关支持条件,也可通过寻求公益组织、公司企业等对个别或少数受教育环境恶劣儿童开展改变环境的其他支持。

(三)心理支持:一般留守儿童情感补偿机制

关于留守儿童,学界至今也没有特别精确的定义。有的认为只要父母一方外出务工,留在农村生活的孩子就是留守儿童;有的却认为只有父母双方均外出务工,留在农村和祖辈或其他临时监护人生活在一起的孩子才是留守儿童。从儿童保护的角度看,前者毕竟有父母一方在身边照管,虽然在亲子关系上多少有些缺陷,但总体上不是“缺爱”的孩子;后者父母均在外务工,留在老家农村常年得不到父母关爱,因此,更需要得到情感补偿。因此,所谓一般留守儿童,即指父母双双在外务工,留在农村和祖辈等生活在一起,不存在生命安全隐患,也不存在物质生活或接受教育上的困难,但严重缺乏父母关爱的儿童。

1.重视心理治疗与情感补偿

缺爱对儿童造成的伤害,不是表面能看到的,虽然不会对儿童带来生命威胁,但其消极影响同样不容小觑。常年得不到正常父母关爱的儿童,极易产生一些不健康心理和行为:程度轻的可能会产生被人忽视的想法,时间久了会自卑,性格变得内向;程度重一点的可能会觉得没有安全感,对他人甚至对整个世界产生不信任,容易焦虑;程度最重的可能会有被生活抛弃的念头,进而会怨恨他人和世界,甚至会仇恨周边的人和事,最终走上与世界为敌的道路。因此,对一般留守儿童的保护,主要就是根据个体的情况,程度轻的进行情感补偿,程度重一些的进行心理治疗,尽量使其像其他儿童那样身心健康发展。

2.发挥专业社会组织的主体作用

情感及心理问题不是经费能解决了的,最好的办法当然是父母回到孩子身边,但这种办法最起码在短期内无法实施,对于贫困地区农村儿童来说,父母回家带来关爱的同时,也就意味着基本的物质生活失去了保障。“鱼与熊掌不可兼得”,在当前贫困地区农村经济发展滞后的情况下,生活物质条件保障似乎更显得急迫和重要一些,而如果让父母外出时带上孩子,这看似是另一种好的方法,但从已有经验来看,在实际操作中也往往因为务工所在地教育资源的不足而难以实施。对于不少一般留守儿童来说,缺爱问题只能留在农村来解决。但问题的解决显然不是那么简单:一是涉及的对象队伍庞大,问题解决所需要的人力、物力更多;二是情感及心理问题解决需要专业知识、技能支持,最起码需要有一定知识背景的人才能胜任;三是作为人的正常需求,情感需要和吃饭一样,是长期存在的。以上三点说明,一般留守儿童情感补偿及心理治疗,不仅需要大量的人力、物力,同时还需要参与者有一定的专业知识和能力。这种情况显然是当下的贫困地区农村各级政府无力应对的,因此在问题的解决上,要更多地依靠各种群团组织、社会力量,尤其是具有一定专业背景的民间组织,地方政府“应当充分发挥专业社会组织的作用,必要时也可赋予其相应的权力”。

3.专业力量挑大梁,政府引导、协调与监督

第一,由当地教育管理部门牵头,联系地方高校、中职中专等,共同组织相关专业(如社会学、心理学、学前教育学等)学生,采取分点负责的方式,对大中专院校学生进行分组,每组负责一个村落,把专业实践教学与关爱留守儿童相结合,开展常态性、持续性的上门服务活动;第二,由当地共青团组织牵头,与地方高校、中职中专团委对接,共同组织关爱留守儿童志愿者队伍,把大(中)学生“三下乡”活动与关爱活动有机融合;第三,由当地妇联、工会、关心下一代工作委员会等牵头,联系诸如心理咨询中心、特殊儿童康复中心之类的社会专业服务机构,与贫困地区农村中小学建立对口帮扶关系,并定期进驻中小学开展专项服务活动或派人上门提供专业服务等。

在组织、协调开展各项活动的同时,相关部门还应做好以下工作:活动开展之前,与地方公司企业、公益组织、基金会等进行广泛的交流,用广告代言、品牌宣传作为交换,寻求其经费上的支持;活动开展过程中,应全程关注其进展,并建立好意外事故的应急预案;活动结束后,要采用问卷调查或当面交流的方式,及时获取留守儿童及相关人员的反馈评价信息,并在总结经验后,不断完善实施方法与细则。

当然,贫困地区农村儿童保护,随着我国精准扶贫工作的深入实施和乡村振兴战略的推进,在农村经济发展达到较高水平后,最终会成为由各级政府一力承担的公共福利。由政府主导,官方与非官方合作的任务分担与服务分层儿童保护机制,实质上是一种过渡时期的权宜之计。不过,要真正发挥这种机制的作用,除了以上所述之外,还得做好相应配套工作,如成立专门的各级儿童保护机构,培养培训儿童保护专业技术人才等。

原创:黎平辉 蔡迎旗;本文来源于《中国教育学刊》2019年第十二期,图片来源于网络,仅作分享交流用。著作权归原作者所有,若转载请注明出处。

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