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宏观经济学论文:稳定我国宏观税负亟需规范政府性基金收入管理-基于供给侧改革
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宏观经济学论文:稳定我国宏观税负亟需规范政府性基金收入管理-基于供给侧改革

摘要:本篇宏观经济学论文指出:扩大消费需求,进行供给测改革,需要从整体上稳定宏观税负。“稳定税负”的本质在于保障税负总体稳定前提下,提升政府资金的使用效率。政府性基金是政府收入的第二大收入来源,调整我国税负结构,亟需规范化管理政府性基金;基于土地转让收入在政府性基金中的首要位置,完善我国财税体制,并结合《新预算法》建立地方政府债券融资机制,是减少政府性基金规模的根本措施;同时,配合我国税费改革,提升政府性基金的使用效率,“正税清费”,做好税收收入和非税收入的有效结合。宏观经济学论文:稳定我国宏观税负亟需规范政府性基金收入管理-基于供给侧改革

关键词:政府收入;政府性基金;分税制;土地财政

一、稳定我国宏观税负的涵义

(一)我国政府收入的来源

我国政府收入主要来自于四个方面即:一般公共收入、政府性基金收入、国有资本经营收入、社会保险基金收入。我国2014年政府收入如表1-1所示:有小口径即税收占GDP比重,中口径财政预算内收入占GDP比重,大口径政府收入占GDP的比重。所有的政府收入最终会形成居民的负担,政府也据此向社会提供公共产品,所以以宽口径衡量居民负担更合理。尽管我国一般公共收入占GDP的比重为22.05%,但是全口径政府收入占GDP的比重为37.21%。按照世界银行所公布的经济发展水平和宏观税负平均值之间的关系,2014年我国人均GDP为7485美元,经济发展水平为中上等收入国家,宏观税负平均值为应该为21.59%,但是我国已经远远高于高收入国家宏观税负的28.90%。从政府收入来源看,政府性基金收入是仅次于公共财政收入的政府第二大收入来源。所以,我国要保持宏观税负的稳定性,需要推进税负结构的深度调整,规范化管理政府性基金。

(二)稳定宏观税负的内涵

评价一国居民宏观税负的高低,不仅仅要从政府收入的数据来看,关键要看政府资金的使用方向和使用效率。居民更关注能够享受的公共产品数量和质量。由于我国预算编制起步较晚,在长期以预算外资金管理政府性基金的过程中,存在大量资金管理不透明,挤占、挪用等不合理现象。大量民生支出缺乏资金保障,老百姓亟需的教育、医疗卫生、社会保险支出存在诸多需要改革的问题。2012年我国财政教育支出占GDP的比重实现了4%的目标,但是,1998年世界低收入国家公共教育经费占GDP的比重为4%,高收入国家为5.7%,这些公共资源上提供上的差距应该由政府逐渐弥补。提高预算公开透明化,增加公共领域的支出,确保居民承担的负担和享受公共服务的对等性,提升财政资金的使用效率,是稳定宏观税负的本质内涵。

(三)稳定我国税负是深化供给侧改革的需要

深化供给侧改革的核心在于,形成以“供给”即生产为核心的扩大内需模式,建立更完善的市场经济;改变目前在传统“投资”“消费”“出口”传统三驾马车拉动下的需求导向模式。企业生产什么产品,要围绕市场需求,根据消费者的需求调整提升产业结构,解除对劳动、资本、土地、技术等要素的抑制因素。我国海外代购市场发展迅速,2013年海外代购规模达到744亿元,2014年更是突破千亿元,据此表面我国扩大内需的根本不在于消费能力的问题,主要在于产品供应结构以及产品质量的问题。所以,深化供给侧改革,提升消费需求,关键在于提升产品竞争力,刺激企业的生产,提升产业结构。这要求我国在总体上降低税负,对企业减税减费,因为税收是影响要素供给,释放要素效率高低的重要因素,税率越低,劳动者的收入所得越高,工作积极性才能进一步提升;同时,企业的投资意愿也会提升。所以,降低宏观税负,也是保障经济长久持续发展的外在推动力。宏观经济学论文:稳定我国宏观税负亟需规范政府性基金收入管理-基于供给侧改革

二、我国政府性基金发展分析

(一)我国政府性基金发展规模

政府性基金是政府为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展,向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。政府性基金主要以收费的形式存在,资金管理上“以收定支,专款专用,不编赤字预算。”

2014年全国政府性基金收入达5.41万亿元,仅次于公共财政收入,成为政府收入的第二大来源。从收入归属看,中央基金收入占比为6.2%,地方基金收入占比为93.8%。从收入份额看,基金收入中最大的一块是国有土地使用权出让收入。2014年全国土地出让收入高达42606.08亿元,约占基金收入的78%,包括新增建设用地土地有偿使用费收入、国有土地使用权出让金收入、国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入四项内容。 我国政府性基金收入规模增长迅速,2008年全国基金收入1.56万亿元,相当于同期财政收入的25.5%,2009年这一比例达到26.78%,2014年更是跃升至38.53%。自2009年以来,我国政府性基金规模增长了近3倍,土地出让金同样增长了3倍,土地出让金占政府性基金收入的规模平均值为78.85%,可见我国政府性基金规模的上升主要源于土地出让金的增加,要控制我国政府基金的规模,提高其资金使用效率,关键在于对土地出让金的管理。“土地财政”的形成反映我国在财税体制,以及地方政府融资机制等方面存在一系列问题。

(二)政府性基金规模上升的深度分析

1、基于“分税制”的财税体制不完善

我国于1994年确定了“分税制”,从图2-1可以看出,我国中央和地方政府之间在财政收入分配上基本持平,2014年中央和地方收入比为46:54,地方政府稍多;但是在支出上,平均80%的支出都是集中于地方政府。该体制在划分中央和地方政府的财权和事权中存在不匹配的地方。地方政府没有足够的收入去保障公共物品的供给,如何获得资金是地方政府要发展的关键因素,政府性基金“专款专用”的特点,决定了地方政府主要依靠收费获取财政资金。而在政府性基金中,由政府掌握资源,获得资金最快的方式即土地,在以招标、拍卖、挂牌等方式出让土地时,又抬高了土地价格,即“土地财政”形成。所以,提高政府性基金的管理,关键在于改变我国现行财税体制,合理划分中央和地方财政收支关系,减少土地出让金规模,即政府性基金规模的减少。

图2-1:我国中央和地方财政收入分配状况宏观经济论文插图2-1:我国中央和地方财政收入分配状况

图2-2:我国中央和地方财政支出分配状况宏观经济论文插图2-2:我国中央和地方财政支出分配状况

资料来源:财政部网站

2、土地出让金成为偿还地方债的主要资金来源

“土地财政”的形成,也导致我国地方政府对土地的依赖性越来越大,并且越是经济发达城市,土地价格越高,对土地出让金的依赖程度越严重。2014年《中国经济周刊》对我国23个省份土地财政依赖程度进行了调查,结果显示,土地依赖程度最高的即浙江66.27%,其次天津64.56%,在政府负有偿还责任的债务中,60%以上都要依靠卖地偿还。土地依赖程度较小的即甘肃(22.4%)、河北(22.13%)、山西(20.67%),也有1/5的债务要依靠出让土地偿还。地方政府对土地的依赖程度越高,房价调控政策的效果越不明显,地方政府作为直接受益人,不仅仅依靠土地偿还债务,还存在大量以土地作为抵押担保的衍生债务,如果土地价格下降,政府债务偿还就存在风险。根据国家审计署公告显示,截止2013年6月底,我国地方政府债务累计达到17.89万亿元,其中政府负有偿还责任的债务为108859.17亿元,或有债务70049.49亿元。在这么大规模的政府债务中,以土地出让金偿还已经成为偿债筹资的主要来源。根据调查显示,北京(3601.27亿元)、浙江(2739.44亿元)、上海(2222.65亿元)三地依靠土地出让收入偿债排前三名。可见,要解决“土地财政”,缩减政府性基金规模,根本上还需要解决地方政府债务融资机制问题。

3、政府性基金在使用过程中缺乏绩效评估

政府性基金之所以受到地方政府的青睐,一方面源于地方政府财政资金不足,很多公共设施无法保证;另一方面在于其属于征收部门可以自由支配的财力,在大量投资项目无法以经济效益衡量的背景下,加上我国预算管理不透明、不公开,其已经成为地方征收部门可以自由安排的活动资金,“部门化”特色比较明显。我国主要以GDP考核政府官员的业绩指标,政府更注重能够带来业绩的政绩工程,对类似环保、节能减排等方面支出动力不强,在资金使用上存在资金挤占、挪用现象,缺乏对基金支出的预算约束,资金使用效率不高,各种人员经费和公用经费挤占了建设资金,导致政府性基金很难做到“专款专用”。各级地方政府延长收费期限,扩大收费项目。这也是导致我国政府性基金规模膨胀的重要因素。宏观经济学论文:稳定我国宏观税负亟需规范政府性基金收入管理-基于供给侧改革

三、稳定我国宏观税负,规范化管理政府性基金

本篇宏观经济学论文还指出:我国政府性基金规模的迅速上升,主要源于政府土地出让金的增加,要缩减我国政府性基金的规模,需要从根本解决地方政府收入不足的问题,给予地方财政稳定收入来源;在资金使用方面,要强化监督管理和预算绩效评价,稳定宏观税负。

(一)深化财税体制改革

“土地财政”现象的形成和我国分税制改革不彻底有很大关系,中央和地方之间所形成的财权和事权不匹配,地方政府不足30%的收入不足于保障其支出项目。而在地方政府所掌握的资源中,见效最快的收入来源即土地要素。要缩减政府性基金规模,关键在于改变土地财政,建立地方政府稳定的税收来源。地方政府之所以对土地重视,主要源于其土地增值功能,能够给地方政府带来收益,具有资本要素的增值功能。这也促使政府很容易将土地要素作为获得稳定收入来源,拉动经济增长的主要渠道。所以,解决地方政府资金不足的根本方式在于改革财税体制,探索建立地方政府稳定的税收来源,加大资源税改革,扩大资源税征收范围;开征房产税,形成地方政府稳定的税收收入,逐步降低其对政府性基金的依赖程度。

(二)结合《新预算法》,构建地方政府债券融资机制

我国《新预算法》于2015年1月1日正式施行,规定:“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”从负债化融资到债券化融资,缓解了地方政府负债融资的压力,同时也减轻了地方政府对土地的依赖程度,相应政府性基金的规模也会减少,我国宏观税负的规模会下降。

在债券化融资的新阶段,应提高资金的使用效率,减少政府债务规模,避免资金投入所谓的政绩工程,改变单纯的经济指标考核方式,“将政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核”,例如可以将一地区债务负担率、政府偿债率、逾期债务率等指标纳入地方政府官员的考核体系当中。建立债券资金使用的事前、事中、事后的监督机制,对产生问题的投资项目,加大处罚力度,追究相关领导人的责任,责任落实到人,避免出现财政预算软约束的问题。建立地方政府债务监管机构,统筹地方政府债券的发行、购销、偿还过程,对资金使用进行全面的监督监管。总之,将资金有效使用和严格监管相结合,在稳定宏观税负的背景下,妥善解决地方政府融资机制问题,避免地方债务的进一步增加。

(三)加大政府性基金预算公开和监督

政府性基金的征收和使用,应按照市场经济发展需求,转变政府职能,强化“公共财政”目标。避免政府性基金成为部门自由资金,加快预算公开,细化预算编制,减少预算编制中的“其他政府性基金收入”类别;对于整个项目的建设、管理、运行过程中的信息予以公开,提高预算编制和执行的法律性,真正做到“专款专用”,基金使用中出现结余资金,一般应转入公共预算,由财政统筹管理。改变“重投入、轻产出,重分配、轻管理”的落后观念,建立政府性基金使用的绩效考核机制,提高基金使用的效率,逐步减少政府性基金的规模。

2014年我国政府性基金有45大类收费项目,其中有大量收费项目和现行税收存在交叉,应该结合我国税制改革,逐步取消、整合现行政府性基金,对于没有特定受益人,具有税收性质的政府性基金,逐渐改为税收,其所需要的资金从财政税收支出,如文化事业建设费、旅游发展基金收入等等;对于类似用于城市维护建设的基础设施配套费、城镇公用事业附加等基金,可以取消收费,结合正在进行的房产税改革并行征收。规范化管理我国政府性基金,结合我国税制改革,“正税清费”,做好税收收入和非税收入的有效结合。

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5.陈遥根,毕晨飞.加强政府性基金管理改革的建议[J].中国财政2015(4)

6.程行云.政府性基金管理现状、存在的问题和清理规范建议[J].价格理论与实践.2013(7)

本文原作者:郑州大学西亚斯国际学院商学院金融教研室 鲁玉秀宏观经济学论文:稳定我国宏观税负亟需规范政府性基金收入管理-基于供给侧改革

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