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新中国基础教育管理体制70年:历程、经验与展望
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教育管理论文:新中国基础教育管理体制70年:历程、经验与展望

新中国成立以来,基础教育管理体制历经多次改革,取得了历史性成就和经验。本篇教育管理论文对基础教育管理体制改革与发展的历程进行梳理与分析,总结已经取得的伟大成就和宝贵经验,并在此基础上,深入思考新时代基础教育管理体制改革面临的挑战和未来的走向。教育管理论文-新中国基础教育管理体制70年:历程、经验与展望

一、我国基础教育管理体制70年的发展历程

纵观新中国成立70年基础教育管理体制形成发展的历程,可以划分为五个阶段:曲折发展阶段、恢复与重建秩序阶段、改革计划管理体制阶段、统筹推进与逐步完善阶段、全方位系统化改革阶段。

(一)曲折发展阶段(1949—1976年)

1949年通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定了新中国教育的性质和任务,确定了新中国教育的走向。与计划经济体制和中央集权的政治体制相对应,这一阶段的基础教育管理体制基本特征是“统一领导”。1952年教育部颁发的《小学暂行规程(草案)》和《中学暂行规程(草案)》集中体现了这一基本特征。对教育实行统一集中领导的基础教育管理体制,在确保我国基础教育事业的恢复与发展,确保社会主义教育性质和培养目标的实现方面起到了重要作用。

1958至1962年,针对权力过于集中的基础教育管理体制导致的统得过死、教育活力不足等问题,中共中央、国务院发布《关于教育事业管理权力下放问题的规定》,将公办和民办的小学、普通中学、职业中学、一般的中等专业学校和各级业余学校的设置与发展交由地方自行决定,扩大地方管理基础教育权限,调动地方政府办学的积极性,实行以地方分权为主的管理体制。1963年至“文革”前,针对1958年开始的教育行政权力下放导致的教育工作失控和教育质量下降等问题,国家开始实行统一领导、分级管理的基础教育管理体制。这一阶段的改革不仅对稳定基础教育秩序、提高基础教育质量起到了积极作用,也为改革开放以来我国“地方负责、分级管理”的基础教育管理体制的形成奠定了基础。

(二)恢复与重建秩序阶段(1977—1984年)

“文革”结束后至1984年,基础教育管理体制改革的目的是拨乱反正、恢复整顿教育秩序。经过改革,基础教育管理体制基本上恢复了“文革”前形成的强调中央教育行政权威、统一领导、分级管理的计划管理体制。

1978年,教育部重新颁发的《全日制小学暂行工作条例(试行草案)》和《全日制中学暂行工作条例(试行草案)》规定:全日制小学由县教育行政部门统一领导和管理,全日制中学原则上由县以上教育行政部门领导和管理,社队办的中小学,可以在县的统一领导下由社队管理。1980年12月,《中共中央、国务院关于普及小学教育的若干规定》颁发,规定“各级党委和政府应该把普及小学教育工作纳入重要议事日程,省、地、县党委和政府的主要负责人要亲自关心教育工作,县和公社的党、政机关要对本地普及小学教育工作切实负起责任”。这些文件对我国的基础教育管理提出了明确要求,恢复了中小学校教育教学和管理的正常秩序,强调了地方党委及政府对发展基础教育和管理基础教育的责任。

(三)改革计划管理体制阶段(1985—2001年)

20世纪80年代教育体制改革前我国基础教育管理体制的主要特征是高度的中央集权,教育管理权、资源分配权高度集中,决策权与执行权高度统一。教育管理权限集中有利于国家对教育的强有力控制,保证国家的教育方针、教育目的得以有效的实施和充分的体现。但是,随着我国经济体制由计划经济向社会主义市场经济的过渡,计划经济体制下形成的高度集权的基础教育管理体制在变化了的社会关系面前不仅难以适应,甚至出现了激烈的体制性冲突,导致了种种弊端。

1985年,《中共中央关于教育体制改革的决定》确定了我国基础教育管理体制改革的指导思想和基本原则,明确提出“在加强宏观管理的同时,坚决实行简政放权,扩大学校的办学自主权”“学校逐步实行校长负责制”“基础教育管理权属于地方”。1993年发布的《中国教育改革与发展纲要》,对我国90年代的基础教育管理体制改革的方向和目标做了明确规定,改革的重点是继续完善分级办学、分级管理的体制。这些政策的颁布,标志着我国基础教育管理权责下移,即从中央政府向地方政府放权、从政府向基层学校放权。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》印发,针对“以乡为主”基础教育管理体制出现的问题,在“地方负责、分级管理”体制的基础上,强调县级政府发展基础教育的责任,标志着我国基础教育管理从“以乡为主”转变为“以县为主”,地方负责、分级管理、以县为主的基础教育管理体制逐步形成。

(四)统筹推进与逐步完善阶段(2002—2011年)

2002年,党的十六大提出了全面建设小康社会的战略决策,确立了科学发展观的指导思想。2007年党的十七大报告明确指出:教育是民族振兴的基石,教育公平是社会公平的重要基础。因此,在这一阶段,基础教育管理体制主要围绕“推进教育公平”目标来进行统筹推进与完善。

2004年颁布的《2003—2007教育振兴行动计划》指出:“进一步落实‘在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主’的农村义务教育管理体制。明确各级政府保障农村义务教育投入的责任;中央、省和地(市)级政府通过增加转移支付,增强财政困难县义务教育经费的保障能力。”2006年6月修订的《中华人民共和国义务教育法》不仅突出了省级政府对义务教育的统筹力度和统筹权力,也强调了中央政府在义务教育经费投入方面的重要责任,这对于义务教育的发展和教育公平起到了极大的推进作用。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》将“提高教育质量、促进教育公平”作为教育改革和发展的重要目标。在基础教育管理体制改革方面,强调“以转变政府职能和简政放权为重点,明确各级政府责任,促进管办评分离,形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制”。

(五)全方位系统化改革阶段(2012年至今)

党的十八大以来,在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下,为了社会主义现代化和中华民族伟大复兴的总目标,基础教育管理体制开始了全方位系统化改革。这一阶段,改革的出发点和目标就是通过合理配置基础教育管理权责、转变政府教育管理职能以及加快现代学校制度建设,推进教育公平,提高教育质量,办好人民满意的教育。

2012年印发的《全面推进依法治校实施纲要》提出:“转变对学校的行政管理方式,切实落实和尊重学校办学自主权,减少过多、过细的直接管理活动”,逐步形成政府依法管理,学校依法办学、自主管理的局面。在2015年发布的《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》中提出“推进政校分开,建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度,依法明确和保障各级各类学校办学自主权”,充分体现出建立现代学校制度、促进学校自身发展的价值取向。2017年发布的《教育部关于印发<义务教育学校管理标准>的通知》指出:“落实学校办学自主权,提升校长依法科学治理能力,建立健全学校民主管理制度,推动学校可持续发展”,表达了办学自主权回归学校教育本真的初衷。

二、我国基础教育管理体制改革取得的伟大成就与经验

70年来,我国基础教育管理体制历经建立、发展和完善,已经从根本上改变了高度中央集权的教育领导体制,中央政府与地方政府之间、政府各部门之间、政府与学校之间、政府与社会之间、学校与社会之间的权责关系不断明晰,建立起国家宏观指导下,地方负责、分级管理、以县为主的基础教育管理体制,学校依法自主办学、社会有序参与也在不断完善,基础教育管理体制的“中国模式”逐渐形成。总的来看,具有中国特色的基础教育管理体制从建立、发展到逐渐完善,积累了诸多宝贵经验。

第一,70年的基础教育管理体制改革与发展历程表明,坚持党对教育工作的全面领导,对于基础教育发展和基础教育管理体制的建设与完善至关重要,也是做好教育工作的根本保证。新中国成立以来,党和国家历来高度重视基础教育。以毛泽东同志、邓小平同志、江泽民同志为核心的党的三代中央领导集体,始终把扩大人民群众受教育的机会、提高全体国民受教育水平和科学文化素质作为崇高奋斗目标,在理论、政策和实践上坚持把让人民大众接受教育作为基本的价值追求。十六大以来,在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下,进一步强调教育优先发展的地位,确立了教育公平作为社会公平的基础地位,明确了教育为人民服务的宗旨。

党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下,坚持把教育摆在优先发展的战略位置,高度重视党对教育事业的全面领导。习近平总书记指出:“加强党对教育工作的全面领导,是办好教育的根本保证。教育部门和各级各类学校的党组织要增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’,坚定不移维护党中央权威和集中统一领导,自觉在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致。”习总书记的讲话,不仅揭示了我国基础教育发展取得举世瞩目伟大成就的根本原因,也为新时代基础教育管理体制改革指明了方向。正是坚持了党对教育工作的全面领导,正是有了党对教育领导工作的不断加强,才能形成具有中国特色的基础教育管理体制,才能建成世界最大规模的基础教育体系,才能保障亿万人民群众受教育的平等权利。

第二,基础教育管理体制改革与发展必须坚持扎根中国大地,将扎根中国与借鉴国外先进经验融通中和。我国基础教育发展取得的辉煌成就表明:任何一个国家的教育管理体制都是建立在其自身历史土壤之上的。由于历史条件、文化传统和具体国情不同,各国教育都有各自独特的内在逻辑和生成规律。因此,在改革与完善基础教育管理体制的过程中,不能一味靠外来经验的输入,更不能照抄照搬西方国家的基础教育管理模式或管理经验,而是要扎根中国的土壤,从中国基础教育发展实际和基础教育管理问题出发,从而形成具有中国特色的本土化管理体制和机制。

显然,正是扎根中国大地,我国基础教育体制才能形成引人注目的“中国模式”,我国基础教育才能取得令世界瞩目的巨大成就。新中国成立伊始,党和国家就坚持对教育的统一领导。改革开放以来,伴随社会主义市场经济体制的建立完善,为了进一步激发地方政府、学校和社会的办学积极性和教育活力,在坚持国家对基础教育宏观领导的同时,中央政府简政放权给地方政府、社会和学校,形成了国家宏观指导下,地方负责、分级管理、以县为主的基础教育管理体制。其后,为了办好人民满意的教育,推进教育公平、提高教育质量,基础教育管理体制改革着重强调扩大省级政府基础教育统筹权和学校办学自主权,明晰中央政府、省级政府、县级政府在发展基础教育、管理基础教育方面的责任,着力解决政府在基础教育管理中缺位、错位、越位的问题,提高政府基础教育治理能力,完善现代学校制度建设,推进社会有序参与。

第三,基础教育管理体制改革必须坚持教育为人民服务。让全体人民特别是广大劳苦大众享有受教育的权利,都能接受基本教育是中国共产党人一直为之而奋斗的目标,也是基础教育管理体制改革的目标和出发点。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定了新中国教育的性质和任务,即中华人民共和国的文化教育是民族的、科学的、大众的文化教育。

改革开放以来,教育为人民服务、促进教育公平、提高教育质量成为我国教育管理体制改革和完善的重要任务。党的十六大确定了科学发展观的指导思想,办好人民满意的教育、促进教育公平成为基础教育管理体制改革的目的。党的十八大以来,坚持以人民为中心发展教育,努力为广大人民群众提供公平而有质量的教育成为基础教育管理体制改革的出发点和根本目标。在这一时期,教育优先发展“不再仅仅强调教育为经济建设服务,而是同时强调教育要适应经济社会发展的全面需要,促进社会公平正义、构建和谐社会;不再仅仅强调教育促进经济社会发展的‘工具性价值’,而是更加强调教育促进人的发展的‘本体性价值’,更加强调为人民服务、让人民满意”。

三、我国基础教育管理体制改革的展望与建议

中国特色社会主义进入新时代,社会主要矛盾的变化给新时代基础教育管理体制改革带来了新挑战,也提出了更高要求。为此,必须从以下几个方面进一步推进基础教育管理体制改革。

(一)坚持党的全面领导,培养时代新人

坚持党的领导,是我国基础教育管理体制70年改革发展历程的重要经验,也是我国基础教育发展和体制机制改革取得巨大成就的根本保障。只有党对教育事业的全面领导得到有力贯彻,党对教育工作的领导得到全面加强,才能确保基础教育管理体制改革的正确方向,才能深入推进基础教育管理体制改革的全方位系统化发展。为此,针对基础教育中的领导体制尚不完善、思想政治教育重视程度不够、学校基层党组织建设不完善等问题,基础教育管理体制改革必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持党的全面领导、依靠党的全面领导,把党对基础教育工作的领导贯彻好、落实好。

具体来说,坚持党的领导,意味着在基础教育管理体制改革中必须坚持党的教育方针,坚持社会主义办学方向,培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。习总书记在全国教育大会上明确指出,培养什么人,是教育的首要问题。我国是中国共产党领导的社会主义国家,这就决定了我们的教育必须把培养社会主义建设者和接班人作为根本任务,培养一代又一代拥护中国共产党领导和我国社会主义制度、立志为中国特色社会主义奋斗终生的有用人才。这是教育工作的根本任务,也是教育现代化的方向目标。在纪念五四运动100周年大会上,习总书记对新时代中国青年提出了六点明确要求,即树立远大理想、热爱伟大祖国、担当时代责任、勇于砥砺奋斗、练就过硬本领、锤炼品德修为。因此,现阶段的基础教育管理体制改革,必须将培养德智体美劳全面发展的时代新人作为改革的根本目标,实现教育为人民服务、教育为中华民族伟大复兴的中国梦服务。在基础教育管理体制改革的过程中,一切有利于这个目标实现的都应该被坚持,相反,一切不利于这个目标实现的就是需要被解决的问题和被改革的内容,政府间权责关系的调整,政校、政社、校社之间关系的重建,以及现代学校制度的建设必须为培养时代新人服务,必须为中华民族伟大复兴的中国梦服务。

此外,坚持党的全面领导,需要进一步完善领导体制。党的领导在基础教育系统能不能有效实现,取决于教育系统党的组织体系健不健全,党的建设是否完善。因此,各级党委政府要把教育改革发展纳入议事日程,党政主要负责同志不仅要熟悉教育、关心教育,还要研究教育。重视基层党组织建设工作,推动市县教育工委建设,完善中小学校长负责制,加强学校党建工作。完善现有的教育领导干部培训体系,通过有效培训不断提高教育行政部门党政领导者、中小学校长、党支部书记的政治思想水平和科学决策能力,完善领导班子和领导干部队伍建设。

(二)深化简政放权,明晰多元主体权责

党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标,由此,“治理”这个学术概念第一次上升到国家战略层次和法理高度,也标志着我们国家治国理政理念的重大转变。国家治理体系和治理能力现代化对基础教育管理体制改革提出了明确要求,即打破传统的政府垄断公共教育产品与服务供给和管理的一元化格局,深入推进管办评分离,扩大学校办学自主权,鼓励多元主体共同参与基础教育服务的供给和管理。显然,要达成这些要求,基础教育管理体制改革有以下方面的问题需要思考和解决。

第一,尽管落实并扩大学校办学自主权的改革进行了多年,但是目前中小学校的办学自主权依然比较有限,该有的自主权也没有得到很好落实,一些地区的政府部门仍然偏好以直接、微观、具体的手段来行使职权。因此,为了更好地提高管理水平和效益,增强基础教育办学活力和弹性,激发学校、家庭和社会办教育的积极性,有必要进一步深化政府简政放权,减少对中小学校的直接干预和控制。当然,强调政府简政放权,承认政府的有限性,并不意味着政府要放弃责任,也不代表政府放弃对基础教育和学校的控制。事实证明,“否定了政府必要的经费提供、政治保证、专业指导、关系协调、运作监督和外部评估,必然导致或加剧不同地区以及学校之间差异、自主权的滥用和误用,并最终损害教育公平和社会公正。”因此,政府必须要“掌好舵”,把该放的权力坚决放下去,同时也要把该管的事项切实管住管好,坚持放管服结合,加强事中事后监管。

第二,明晰政府、学校、市场、社会等多元主体的权责边界。显然,从我国的国情和基础教育属性出发,建立健康有效的基础教育服务体系的主体依然是政府,也就是说,尽管基础教育服务供给方式和治理方式可以多元,但是在政治保证、经费提供、宏观调控与规划、法规与标准制定、监督等方面,政府必须发挥强有力的作用。此外,在落实和扩大学校的办学自主权以及家长、社会性组织参与权,发挥市场在资源配置方面作用的同时,现阶段尤其应高度重视机制建设和法律法规制度方面的保障,从法律的高度明确规定在基础教育管理中各方主体“该做什么”和“不该做什么”,并在“该做”和“不该做”之间设置明确的“临界线”,制定出易于操作、便于监督的具体实施细则和实现机制。

第三,通过协商和信任关系的建立,凝聚共识,形成目标的一致性。在基础教育管理体制改革过程中,不同的个人、群体和各种机构有不尽相同的利益诉求和教育需要,并试图通过教育以实现各自的目的。治理将具有不同目标和价值取向的个人、群体、组织机构等多元主体整合在一起,必然会出现价值观和理念上的冲突。为此,在基础教育管理体制的框架中,如何引导多元主体为了一个共同目标而协调行动?如何在行动的过程中妥善解决价值观的冲突而形成共识?如何让多元治理主体能够超越个人利益以实现善治的目标?这些问题就是新时代基础教育管理体制改革必须要解决的问题。要解决这些问题,必须完善协商与沟通机制,重新定义基础教育管理体制中的各种关系,在政府、学校、社会之间以及学校内部建立信任关系。美国学者詹姆斯·S.科尔曼(James S. Coleman)认为:“只有先取得他人的信任才能从事于求生所需要的各种活动。”没有信任,再多的法规和制度都难以发挥效果。当前,对人性与能力的怀疑,对学校自主办学能力、教师与学生自主管理能力、家长和社会参与能力缺乏信任,导致多元主体协调一致的行动和共识难以形成。为此,现阶段基础教育管理体制改革的重点之一应是超越经济学的“理性经济人”假设,恢复长期以来传统上一直关注的共生与共享、合作与信任的关系,通过有效沟通、充分协商、互惠的规范和增加透明性,在政府、学校和社会之间建立信任关系,增强彼此间的信任度,提高治理有效性。

(三)充分运用信息技术,推进基础教育管理体制改革进程

人工智能、大数据、区块链等技术迅猛发展,不仅改变了教与学的方式,改变了基础教育管理的方式方法,而且改变着教育行政管理和学校管理的理念和生态,从而给新时代基础教育管理体制改革带来巨大挑战和机遇。

2018年4月《教育信息化2.0行动计划》的正式发布,意味着我国教育信息化进程已经从重视建设和应用的第一阶段进入了重视融合与创新的第二阶段,即“教育信息化2.0”时代。从其提出的发展目标来看,我国基础教育管理的信息化水平和能力与新时代的要求还存在很大差距,尤其是教师在教学过程以及课程建设中融合信息技术的能力不足,运用信息技术创新教与学的能力缺乏。这就意味着,基础教育管理的理念、目标、内容、方式和手段必须发生变革,以持续推动信息技术和智能技术深度融入基础教育教学和管理的全过程,全面提升教育行政管理者、学校管理者和教师的信息素养,提高“基于证据”的解决教育教学和管理问题的能力,推进基础教育决策的民主化和科学化。

显然,对于基础教育管理体制改革来说,信息技术发展不仅仅是挑战,也是机遇。正如前文所述,新时代的基础教育管理涉及多元治理主体,主体多元化和权力的多中心化导致凝聚共识和协同行动的困难。这一问题的解决可以通过教育信息化手段,使教育行政管理者、学校管理者、教师、学生,家长以及其他的利益相关者在“互联网+教育”大平台上,迅速获取与传递教育信息与数据,实现数字资源、优秀师资、教育数据、信息红利的有效共享,进而凝聚共识。

当然,信息技术是一把双刃剑,在推进基础教育管理信息化的过程中必须对此保持清醒的头脑。当我们对信息技术变革教育满怀憧憬,当我们为互联网、人工智能给教育管理生态带来的改变欢呼雀跃的时候,我们不应忘记信息技术只是手段,培养德智体美劳全面发展的时代新人才是基础教育的根本使命,立德树人才是新时代基础教育管理的根本任务。也就是说,面对“教育信息化2.0”时代的挑战与机遇,新时代基础教育管理体制改革不仅需要利用互联网、大数据、人工智能来改变基础教育服务供给方式、提高教育治理和决策能力、变革课堂教学模式、完善教育评价的手段和方式,更应该坚持基础教育的本质,让信息技术为立德树人的根本任务服务。

(四)构建一种致力于能力建设的教育机制

现阶段的基础教育管理体制改革的内容不单纯是转变政府职能,也不仅仅是政府简政放权、扩大学校办学自主权和社会参与权,基础教育管理体制改革的目标也不仅仅是政府角色转变和管理方式变革就能够实现。这里有一个至关重要的问题,就是在基础教育管理体制改革过程中,多元治理主体的能力提升与能力建设。

21世纪世界各国基础教育管理体制改革的共同趋势是政府简政放权,但是,简政放权绝不意味着政府出局,因为政府依然是公办教育的最大经费提供者和最合法的规则制定者。简政放权的结果对政府、学校以及社会的治理能力提出了更高要求。一方面,要实现新时代基础教育管理体制改革目标,必须持续提升政府的治理能力,尤其是政治领导能力、顶层设计能力、宏观调控能力、统筹规划能力、对话沟通能力和监督辅导能力。另一方面,必须重视学校依法自主办学能力建设。显然,20世纪80年代以来我国基础教育管理体制改革,一直以来更受关注和重视的是扩大学校办学自主权,而对扩大自主权所带来的责任以及与之匹配的依法自主办学能力重视不够,由此在一定程度上导致了“一放就乱”“一收就死”的怪圈难以打破。事实上,现阶段学校办学自主权难以落实,不仅仅是政府职能、权责配置和管理方式上的问题,也不仅仅是法规制度机制的问题,还有学校依法自主办学的意识和能力不足问题。此外,尽管家校合作对学生成长至关重要已经成为共识,社会参与也已经成为我国现代学校制度建设的重要内容,但是,家长、社区以及社会性组织参与意识不足、参与能力有限等问题依然普遍存在,因此,迫切需要提高社会参与意识与能力。

鉴于以上挑战和问题,现阶段的基础教育管理体制改革,有必要构建一种致力于能力建设的教育机制。第一,在基础教育管理体制机制设计方面,营造一种民主参与的文化氛围,通过家长学校、社区教育、社区事务治理活动,教育家长及其家长组织、社区成员等社会参与主体,认识基础教育管理制度和法律,并学习如何实际操作这些制度,包括对话、合作、协商、监督,进而培养他们参与基础教育治理的意识和能力。第二,在学校内部管理体制改革中应重视现代公民精神的培养,为学生提供民主参与和自主管理的制度和渠道,使他们能够通过班级事务、学校事务、社区事务治理的参与,成为具有社会责任感、公共价值观、自主管理能力和民主参与能力的时代新人。第三,改革我国现有的公共管理专业、行政管理专业、教育管理专业的培养方案和课程教学体系,完善现有的教育行政管理人员和学校管理者的培训方案和内容,尤其应重视对未来的教育管理者和现有的教育管理者新理念、新素养和新能力的培养,加强在政治领导能力、顶层设计能力、统筹协调能力、沟通对话能力、技术支持能力、合作授权能力等方面的培养和提高。

原创: 蒲蕊

本文来源于《中国教育学刊》2019年第十期,图片来源于网络,仅作分享交流用。著作权归原作者所有,若转载请注明出处。

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