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有关教育的论文:义务教育阶段公办中小学政府购买服务性师资政策研究 ——基于17省(自治区)44县(市、区)的政策文本
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有关教育的论文:义务教育阶段公办中小学政府购买服务性师资政策研究 ——基于17省(自治区)44县(市、区)的政策文本

2017年1月10日,国务院印发《国家教育事业发展“十三五”规划》,鼓励各地通过向社会力量购买服务的方式,解决民办教育机构、学前教育阶段和随迁子女教育领域在资金贴补、教师培训、学位供给和师资配置等方面的问题。在此种国家宏观政策价值导向下,很多地方制订出台了地方政府购买服务性政策,尝试为义务教育阶段公办中小学(以下简称公办中小学)补充师资。本篇有关教育的论文研究基于山东、河南两省10余县(市、区)的调研,结合对其他15个省(自治区)30余县(市、区)已公开官方政策文本的检索和分析,对此类师资补充模式加以研究和探讨。
有关教育的论文:义务教育阶段公办中小学政府购买服务性师资政策研究 ——基于17省(自治区)44县(市、区)的政策文本

一、政府购买服务性师资政策实施现状(一)政府购买服务性师资政策的实施省份

在17个实施政府购买服务性师资政策的省(自治区)中,既有东部的江苏和山东省,又有中部的湖南、湖北、山西、河南和河北等省,还有西部的贵州、云南、四川、青海、新疆等省(自治区)。本篇有关教育的论文研究所涉的省(自治区)和县(市、区)分布情况,见表1。
有关教育的论文:义务教育阶段公办中小学政府购买服务性师资省份表

表1政府购买服务性师资省份表续表

除广西龙州县、四川雷波县、河南固始县、云南宁蒗县为国家扶贫开发工作重点县,山东莒县、阳谷县、冠县、临沭县为省级财政困难县外,大多数县(市、区)的财政经济排名都处于所属省(自治区)的中等或中等偏上位次。就购买服务性师资的数量而言,内蒙古新巴尔虎左旗一次性招聘的政府购买服务性师资数量最少,仅15名双语教师;河南固始县一次性招聘的政府购买服务性师资数量最多,达400人;其他县(市、区)一次性招聘的政府购买服务性师资数量为150~200人左右。

(二)政府购买服务性师资政策实施的多元动因

1.解决公办中小学课程开设不齐的问题

因师资编制数量受制于固定生师比,农村和民族地区公办中小学的音体美、计算机、英语等学科的教师和双语教师相对缺乏。为确保开足开齐国家课程,不少省份出台文件,问责不能开足开齐国家课程地区的教育行政领导。如2016年11月,广西壮族自治区政府教育督导委员会开展了普通中小学开齐开足国家课程专项行动,要求各地解决师资结构性紧缺问题,否则将问责地方教育行政领导。不少地方开始采用政府购买服务的方式,为公办中小学补充师资。如2017年内蒙古开鲁县招聘蒙汉双语兼通的语文、体育和美术教师,内蒙古新巴尔虎右旗招聘计算机、心理健康和蒙语文等学科教师;2018年广西龙州县招聘小学英语教师,云南宁蒗县、河南长垣县招聘音体美教师,青海达日县为乡镇寄宿制学校招聘音体美教师。

2.应对偏远农村公办中小学教师流失

受环境封闭、工作生活条件差、职业发展机会成本高等因素影响,农村公办中小学正式教师流失依旧严重。尽管各地普遍实施了乡村教师支持计划、特岗教师计划和公费师范生政策,但正式教师流失严重的问题,依旧没有较好解决。使用代课教师,仍然是此类地区应对师资流失的主要举措。2015年6月16日,广西资源县教育局公布了《资源县2015年以政府购买服务方式公开招聘中小学教师简章》,通过政府购买服务的方式,为20多个特别偏远的农村教学点补充了100名临时教师;2017年5月18日,凯里市政府印发《凯里市购买社会化服务教师管理办法(试行)》,以人力资源外包的形式,向农村公办中小学补充非正式教师;2018年12月,河南信阳市平桥区以政府购买服务聘用人员的形式,向农村小学补充了200名教师。

3.填补公办中小学的临时性师资缺口

病假、婚假、孕产假、培训等因素,均可能导致公办中小学校出现临时师资缺口。为填补此类师资缺口,2017年8月30日,海口市印发《海口市公办中小学校临聘教师管理办法》,把“临聘教师岗位”界定为:在公办中小学校在核准编制外,经批准设置的非常岗位,主要是因在编教师产假、病假、支教、学科调整及增加学位但尚未及时补充编制产生的临时性空缺教学岗位;2018年12月,山东冠县招聘了200名教师,用以解决农村中小学的临时性师资缺口问题;2018年4月,呼和浩特市赛罕区针对现有师资中老年病假、职业病假和孕产假高发等问题,拨付了代课教师工资专款,通过政府购买服务的方式,招聘了150名临时性教师。

4.留住优秀代课教师和缓解师范类毕业生就业压力

农村代课教师问题是继民办教师问题解决之后的历史遗留问题,受农村社会和农村学校多种先天短板因素的制约,目前依旧有相当数量的代课教师在农村公办中小学任教。2018年12月,河北博野县成立代课教师选聘工作领导小组办公室,在全县代课教师中公开选聘了50名有多年任教经验的优秀代课教师;2018年1月,河南商城县委托河南国茗工程咨询有限公司,通过单一来源政府购买服务的方式,为农村中学留住一定数量的优秀代课教师。近年来,为了给师范类毕业生提供一定数量的就业机会,东营市东营区和临沂市所辖各区也通过政府购买服务的方式,为公办中小学招聘了一定数量的代课教师,旨在缓解师范类毕业生的就业压力。

(三)各地政府购买服务性师资政策的主要内容

1.政府购买服务性师资的资质标准和入职条件

政府购买服务性师资的资质标准和入职条件不低于当地招聘的正式教师,一般需具备以下基本条件:拥有中国国籍、政治坚定、身体健康、未受过党政纪处分和刑事处罚、无信用瑕疵;年龄一般不超过35周岁,全日制普通高校毕业,普通话达标;小学政府购买服务性师资需具有大专及以上学历,中学政府购买服务性师资需具有大学本科及以上学历和学位;所学专业与所报考科目对口,且拥有对应学段的教师资格证书。为吸引报考者去偏远地区任教,不少地方适当降低了学历标准,如大专毕业、在当地公办中学代课三年以上且表现优异者,或大专毕业的紧缺学科教师,可报考公办中学政府购买服务性师资岗位。

2.政府购买服务性师资的报名、招考和审查程序

各地均严格参照教育事业单位正式教师招考的程序,开展政府购买服务性师资招考工作,对资格审查、考试方法、面试规则、成绩换算、初选入围者公示、体检、政审、不合格者递补、最终入围者公示、合同签订、纪律监督、违规违纪处理、政策内容解释等事项,均有明文规定。为严肃招考风纪,有些地方还参考了公务员招考违纪违规情况处理的做法。如山西祁县和贵州丹寨县,在入围者体检的过程中,参照了人力资源社会保障部、国家卫生计生委和国家公务员局联合印发的《公务员录用体检通用标准(试行)》的有关规定;山西吕梁市离石区在对违纪工作人员处理时,参照了人力资源和社会保障部所印发的《事业单位公开招聘违纪违规行为处理规定》。

3.政府购买服务性师资的工作任务和日常管理

政府购买服务性师资的工作任务等同于正式教师,各地均要求他们服从用工学校的规章制度,接受用工学校的教学管理安排、考勤和绩效考核。按照《义务教育法》《教师法》《未成年人保护法》和教育部有关师德建设的规定,各地对政府购买服务性师资权利、责任和义务的要求,也等同于正式教师,并在合同中加以明文规定。同时,政府购买服务性师资一般需接受当地人力资源与社会保障局、教育局、用工学校或劳务派遣机构的综合管理。人力资源与社会保障局主要负责人事档案和职称评审管理,教育局主要负责招考工作、用工合同管理和相关政策解释,用工学校主要负责日常工作管理和工作绩效考核,劳务派遣机构主要负责工资福利发放、社会保险业务办理和解聘续聘工作。

4.政府购买服务性师资的工作年限和权利义务

各地主要通过劳务合同或劳务派遣合同来约定相互间的责权利关系,作为合同乙方,政府购买服务性师资的“身份”多被规定为“不占事业编制”的“合同制工作人员或编制外临时用工”。合同甲方较为多元化,21个县(市、区)为当地教育局,11县(市、区)为当地人力资源与社会保障局下属的劳务派遣公司或人才市场,7个县(市、区)为用工学校,只有4个县(市、区)为民营劳务派遣机构。合同年限也长短不一,山东莒县政府购买服务性师资的工作年限最长,为6年;河南汝南县、中牟县等地为1年;其他地方多为3年。合同除规定薪酬数量、薪酬发放方式、社会保险缴纳等内容,一般还规定职称评定、优秀者考编时的优惠条件、违规违纪处理等细则。

二、政府购买服务性师资政策问题分析(一)法律依据不充分、缺少合法化审查,致使政策面临合法性危机

作为一类公共教育政策,政府购买服务性师资政策的制定理应基于充分的法律依据,其购买服务内容理应由财政部门审核并纳入各地政府购买服务指导性目录,其制订过程理应包括政策目标确定、政策方案设计、政策方案筛选、政策合法化审查等基本步骤,其政策主体理应包括政府、法制工作部门、教育行政部门、财政部门、人社部门、公办中小学、校长、教师、学生、家长等多元利益相关者。但就各地政策的制定实践而言,大部分地方政策制定的依据主要不是《劳动合同法》《政府购买服务管理办法(暂行)》《劳务派遣暂行规定》等权威法律法规,而是主要依据所谓的各地公办中小学师资短缺实际,经党委和政府研究,并责成当地教育局制定。政策制定之前未将购买内容交由财政部门审核并纳入政府购买服务指导性目录,制定之后未提交法制工作部门审查,而是由地方党委和政府领导审议通过后直接签发实施。政策制定的法律依据不足,制定过程不完整,缺少财政部门和法制工作部门的政策合法化审查,导致此类政策普遍面临合法性危机。

(二)混淆“政府购买服务”和“劳务派遣”,极易引发多边劳动争议

就概念内涵而言,“政府购买服务”是指发挥市场作用,把政府直接提供的部分公共服务事项及政府履职所需的服务事项,按一定方式和程序,交由具备条件的社会力量和事业单位承担,并由政府根据合同约定向其支付费用。“劳务派遣”则是指派遣机构招用劳动者并订立劳动合同,劳动者依据劳动合同和劳务派遣协议的约定,为用工单位劳动,接受用工单位的指挥命令与监督,并由派遣机构和用工单位连带承担劳动法律责任的专门用工形式。就政策动因而言,政府购买服务政策的实质是弥补政府在公共服务资源生产、公共服务资源配置及公共管理责任承担等领域的不足或缺位,其购买服务项目主要包括公共服务、社会管理服务、行政管理与协调服务、技术服务等,并不包括购买政府履职所缺的“岗位”。虽然行政事业单位可向劳务派遣机构购买“服务”,但主要集中于后勤保障、机电运营维护或其他辅助性管理等岗位,其实质是购买“劳务”。然而政策制定者混淆了“政府购买服务”和“劳务派遣”的边界,不少地方正以“政府购买服务”的方式向劳务派遣机构“购买师资劳务”。这种做法导致地方政府、教育行政部门、劳务派遣机构、公办中小学和“政府购买服务性教师”等利益相关主体的责权利关系头绪复杂且指向混乱,容易引发多边劳动争议。

(三)资质完备的承接主体缺乏,普遍向不具实体资质的“自然人”购买服务

数量充足、资质完备的承接主体市场培育,是开展政府购买服务的先决条件之一。《政府购买服务管理办法(暂行)》规定承接主体为在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织,公益二类或转为企业的事业单位,依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等。同时具备以下资质:依法设立,具有独立民事责任能力;治理结构健全,内部管理和监督制度完善;具备提供服务所需的设施、人员和专业技术能力;具有依法纳税和社会保障资金的良好记录;前三年内无重大违法记录,信用状况良好,未被列入经营异常名录;等等。并未规定不具备实体资质的“自然人”可以作为承接主体。就各地政府购买服务性师资的市场现状而言,除民办中小学和登记在册的校外辅导机构具备承接主体的资质外,可供选择的其他承接主体数量严重不足。就各地政策实践而言,除山东日照经开区、山西平遥县、山西祁县等地的承接主体为具备上述条件的民间力量外,多数地方的承接主体为不具备实体资质的“自然人”。还有一些地方颠倒了政府购买服务的步骤,先招聘一批具备合格教师资质的“自然人”,并将其身份属性规定为“政府购买服务性师资”,再把其工资福利发放、社会保险业务办理和解聘续聘管理等工作转移给劳务派遣机构,然后向劳务派遣机构“购买服务”。

(四)政府购买服务的监管机制缺位,致使购买行为严重内部化和非竞争化

按照《政府采购法》和《政府购买服务管理办法(暂行)》的规定,购买主体应根据购买内容及其市场发育程度的特点,基于方式灵活、程序简便、公开透明、竞争有序、结果评价等原则,优先通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式确定政府购买服务的承接主体。但受政府购买服务性师资市场发育不足的现实制约,多数地方的承接主体为当地人力资源与社会保障局下设的人力资源市场或人才中心。其机构性质为国有全资公司,而非“政事、政社、政企分开”的社会组织,其购买行为是内部依赖关系极强的非竞争性购买,而非外部开放的竞争性购买。虽然也有地方把民间劳务派遣机构作为承接主体,但主要通过单一来源采购或委托提供购买服务的方式确定承接主体,而非通过公开透明、竞争有序的公开招标、邀请招标、竞争性谈判方式来确定承接主体。目前,只有洛阳洛龙区出台《洛龙区政府购买服务聘用教师管理办法》,凯里市出台《凯里市购买社会化服务教师管理办法(试行)》,对政府购买服务的指导目录加以调整,对购买方式及购买程序、经费预算及财务管理、绩效评估等事项加以明确规定。对多数地方而言,融“购买项目申报、经费预算编报、统一组织采购、购买项目监管、服务绩效评价”等要素为一体的监管机制,尚为空白,导致各地的政府购买行为表现出严重的内部化和非竞争化特征,极易诱发权力设租寻租。

(五)替代正式师资年度招考,沦为地方政府编制管理混乱的卸责工具

在各级政府由管理型政府向服务型政府转变的国家施政理念和施政方针改革语境下,向民间力量购买公共服务的政策初衷在于弥补政府自身生产公共服务的能力不足,和尽可能克服政府在公共服务生产和配置方面的官僚化严重及效率低下的弊端,避免公共产品和公共服务资源的浪费。但就各地政府购买服务性师资政策出台的背景而言,当下并非缺少足够数量的编制外合格师资,以致各地政府不能通过年度正式教师招考的方式为公办中小学及时补充师资。其根源在于:在教育事业单位编制总额控制语境下,地方政府编制管理工作混乱,导致了公办中小学正式教师岗编脱离现象严重。以广西资源县为例,2011年该县教育事业单位核定编制1162人,当年在岗人员已超编300余人,而全县教职工总需求约1700余人,实际缺编540人左右,“超编严重”与“缺编严重”的问题并存。2015年和2016年,该县共有83名教师退休,由于超编严重问题没有解决,退出来的编制空缺无法填补。同时,不少地方的政府购买服务性师资政策已连续实施三四年,很大程度上完全替代了正式教师年度招考,业已沦为地方政府教师事业单位编制管理工作混乱的卸责工具和遮羞布。

(六)同工不同酬且维权难度大,弱化了政府购买服务性师资政策效果

虽然河南固始县、山东莒县等地规定了政府购买服务性师资的薪酬待遇原则上不低于正式教师,但大多数地方远低于正式教师,同工不同酬现象极其严重。如河南汝南县政府购买服务性师资的月工资仅有1500元,云南宁蒗县政府购买服务性师资的月工资2000元,山西介休市执行当地最低工资标准。为追求机构利益最大化,劳务派遣机构一般按非正规就业人员的最低基数标准为其缴纳社保费用,且不为其提供职内专业发展所需的学习资源和培训资源。不少地方的劳务派遣公司甚至利用了政府购买服务性师资的相对弱势地位和劳动权益常识的缺乏,跟政府购买服务性师资签订“劳务合同”,而非签订“劳动合同”。然后基于“劳务合同”所具有的“按等价有偿的市场原则支付费用、责权利关系的确定基于自愿协商、合同纠纷的解决适用于民法和经济法”等特性,“合法”侵犯政府购买服务师资的劳动权益,使得政府购买服务性师资难以基于《劳动法》开展维权活动,导致政府购买服务性师资的工作积极性和工作效率普遍低下,直接弱化了政府购买服务性师资政策的实施效果。就政策实效而言,不少地方已把政府购买服务性师资异化为代课教师的“新变种”。

三、政府购买服务性师资政策问题应对

作为公办中小学正式教师年度招考的补充,从政府购买服务的视角探索师资配置的新模式,建立符合市场经济原则和人才流动原则的政府购买服务性师资制度,填补各种原因造成的公办中小学师资临时或短期缺口,是一种值得尝试的政策思路。然而,科学高效的政府购买服务政策必须基于完善的购买服务法律体系支持、充分的承接主体市场培育、及时的政府购买服务指导性目录修订、竞争性为主的服务采购机制建构、动态透明的监管评估机制建构。但各地政策正暴露出法律依据不充分、民间市场培育不足、监管评估机制缺位等政策资源匮乏严重的问题。在政策资源匮乏问题没有得以有效解决之前,以行政决定替代政策合法化程序,以行政命令快速推进此类政策,只能加速政策的负面溢出效应——侵犯政府购买服务性师资的劳动权利权益、在公办中小学制造复杂劳动争议、滞延公办中小学编制管理改革,进而影响地方政府和教育行政部门的公信力。因此,义务教育阶段公办中小学教师岗位不宜以政府购买服务的形式,加以配置。对于各地现行实施的政府购买服务性师资政策问题,建议通过以下思路加以解决。

(一)强化高层监管,防止地方政府购买服务性师资政策蔓延

通过政府购买服务的方式为公办中小学补充师资,主要是地方县(市、区)政府行为。这种政策举措缺乏充分的法律依据支持,混淆“购买服务”和“劳务派遣”,变“购买服务”为“购买劳务”。同时,还违反《政府购买服务管理办法(暂行)》的有关规定,把不具备实体资质“自然人”作为承接主体。但不少地方已经连续多年实施此类政策,如山东临沂经开区、山西祁县和四川雷波县已连续两年实施了该政策,山东莒县已连续三年实施了该政策。高层政府(尤其是省、直辖市和自治区政府)应加强对地方政府的监管,开展专项治理工作,防止此类政策蔓延。同时,严禁各地以政府购买服务方式,推卸教育事业单位编制改革滞后的责任,有编不补,有乱不治,借补充临时师资的名义,长期使用政府购买服务性师资。

(二)签订合同制用工协议,保障其同工同酬权并规划退出路径

当前,各地政策普遍违背《劳务派遣暂行规定》中有关劳务派遣用工“只能在不超过6个月的临时性和辅助性岗位工作”的规定,和《劳动合同法》中有关“被派遣劳动者享有同工同酬权利”的规定。因此,各地劳务派遣机构跟政府购买服务性师资签订的劳务合同是没有法律约束力的无效合同。鉴于国家机关和事业单位使用合同制用工的做法,可以把现有存量“政府购买服务性师资”的身份界定为“公办中小学合同制教师”,进而签订合同制用工协议,将其纳入编制人员管理范畴,让其继续留任至合同期满,并确保其同工同酬权和在职专业发展权。同时,在人文协商和有效沟通的基础上,规划其退出路径,要么给予其合理补偿补助,鼓励其自愿退出;要么出台优惠政策,在公办中小学正式教师招考时,优先招考优秀的政府购买服务性师资。

(三)用足现有编制,建立动态调整机制,减少临时性师资缺口

事假、病假、婚假、孕产假等因素,都可导致公办中小学出现临时师资缺口。因此,在师资配置主要基于固定生师比的机制下,公办中小学临时性师资缺口的普遍存在,有其客观必然性。同时,这也是地方实施政府购买服务性师资政策的动因之一,但不应被地方政府当作教育事业单位编制管理混乱的遮羞布。地方政府除应强化督查监管、严格规范公办中小学编制的管理外,还应创新编制配置机制,加强县区内不同学校间编制的调配力度,充分盘活并用足现有存量编制。建议各地建立公办中小学教师编制动态调整机制,如按班师比核定编制数量、提高核定附加编制比例、设立临时周转编制等措施,尽可能减少临时性师资缺口出现。同时,利用绩效杠杆,鼓励身体状况允许的中青年教师、学校领导和党员教师超工作量上课,最大可能利用现有师资来填补临时性师资缺口。

(四)建立县区临时性师资库,实现区域内临时性师资统管共享

伴随师范生的不断扩招和教师资格证书政策的持续实施,我国已经培育出了规模巨大的编制外民间中小学师资。对于难以通过增加编制和盘活现有存量师资加以填补的临时性师资缺口,可以考虑充分盘活并利用民间师资力量。建议基于人力资源共享服务中心(HRSSC)的理念,建立县区临时性师资库。可由县区教育局牵头,会同财政部门和人力资源和社会保障部门,依托现有人力资源派遣机构,建立县区临时性师资库。鼓励拥有教师资格证的社会公益人士、培训机构工作的教师、身体状况允许的退休教师加入临时师资库。通过临时性师资缺口供求信息平台建设、薪酬福利保障机制建设、注册—申请—甄选—配置机制建设、监督—管理—考评机制建设,建构县区临时性师资综合管理服务体系,实现区域内临时性师资统管共享。

原创: 孙来勤,张永秋

本文来源于《中国教育学刊》2019年第八期,著作权归原作者所有,若转载请注明出处。

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