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学前教育优秀范例论文:新西兰学前教育机构许可管理制度的经验与启示
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学前教育优秀范例论文:新西兰学前教育机构许可管理制度的经验与启示

学前教育质量是关乎幼儿身心健康发展的关键问题。优质学前教育对幼儿的语言、认知、社会情感等的发展具有积极且持续的影响,低质量的学前教育非但不能促进幼儿发展,还会造成严重的伤害。为此,国际社会纷纷制定最低质量标准保障学前教育质量,新西兰也不例外。尽管新西兰53%的学前教育由私人提供,但质量却位居世界前列。追本溯源,新西兰完善的学前教育机构许可管理制度发挥了至关重要的作用。鉴于此,本篇学前教育优秀范例论文分析新西兰在学前教育机构许可管理方面的经验与趋势,能为我国制定完善相关政策提供镜鉴。
学前教育优秀范例论文:新西兰学前教育机构许可管理制度的经验与启示

一、新西兰学前教育机构许可管理的国家经验(一)构建专门法律体系,明确治理机构

立法是学前教育事业健康、可持续发展的根本保证。新西兰尤为重视法律对学前教育机构许可的支持与保障,并明确规定学前教育机构的许可管理由教育部负责。截至2017年6月,新西兰共有5527个获得许可的学前教育机构。早在1960年,新西兰就出台了《幼儿保育中心条例》。此后历经多年发展,新西兰已然在学前教育机构许可管理上形成了“三个层级”的专门法律体系。

第一层级是1989年出台的《教育法》。该法案明确规定:“除非服务提供者根据规定获得许可,否则任何人不得举办学前教育机构。”这是新西兰历史上第一个含有学前教育机构注册规定的法律。第二层级是《教育(学前教育服务)条例》(以下简称《条例》)。2008年,新西兰根据《教育法》制定了《条例》,为所有学前教育机构确立了一条质量“底线”。《条例》详细规定了举办机构必须满足的最低质量标准,只有达到相应标准后才可注册。最后一个层级是不同类型学前教育机构许可标准。同在2008年,新西兰颁布了各类型机构许可标准——《幼儿保育教育中心许可标准》《家庭日托许可标准》《医院看护许可标准》《毛利语幼儿园许可标准》和《游戏小组许可标准》,规定了注册不同类型机构必须满足的条件。至此,在学前教育机构许可管理上,新西兰在《教育法》的基础上构建起体系完善、各司其职的法律体系。其中,《教育法》是基本法,《条例》和各类型机构许可标准是专门法。基本法和专门法合理分工、密切配合,构成新西兰学前教育机构许可管理的法制基础。在“三个层级”法律的治理下,新西兰学前教育质量得到了大幅提高。新西兰教育评估办公室(Education Review Office,简称ERO)对学前教育机构的质量评估显示,近几年达到“优秀”和“良好”的比例均在95%以上。

实践没有止境,法律也要与时俱进。三个层级的法律自颁布以来,均已多次修订,以反映学前教育最新研究成果,同时回应现实诉求。其中,《条例》及各类型机构许可标准最新一次修订分别是在2018年和2016年,目的是吸纳最新颁布实施的法律,如《弱势儿童保护法》(2014年)、《食品安全法》(2014年)和《健康和安全劳动法》(2015年)等。

(二)严限申请主体资格,实行“试办”制度

新西兰认为学前教育机构准入是保障质量的重要关口,不仅对申请人有着“苛刻”的限制,而且申请流程极为严格。根据《条例》,注册学前教育机构要经历提交申请、发放试用许可证、发放完全许可证三个阶段。但无论试用许可证还是完全许可证的核发,都必须进行现场评审。

首先,申请人须按照规定向教育部地区办公室提交申请书及附件。申请书必须明确申请的机构类型,并附上《条例》中相关要求达标的证明,即符合课程标准,场所和设施设备标准,健康和安全实践标准,领导、管理和行政标准,资格、师幼比和招生规模标准。其次,申请人须提交高要求的个人资格证明。一是申请人或法人团体中的每个人必须是合适的人的证明,如先前没有任何因伤害儿童、暴力或欺诈的罪行而被定罪,没有任何可能影响幼儿健康成长的精神病史或问题行为史,没有任何破产裁决等。二是宣誓声明,申请人或法人团体中的每个人要根据1957年《宣誓及声明法》作出宣誓声明,宣誓内容同上。家庭日托的申请人除证明自身资格外,还要证明居住在家里的成年人无《弱势儿童保护法》列出的犯罪行为。可见新西兰对申请人的资质要求之高。

此外,申请人还要根据所注册机构的类型提交相应的附加材料。如果申请举办幼儿保育教育中心,还须提交:建筑物的平面图和位置图,并清楚显示房屋每一部分的面积和用途;符合《火灾和紧急事故法》和《建筑物消防安全和疏散条例》规定的公共安全有效疏散计划的证明;符合《资源管理法》和《建筑法》的证明。

收到申请后,教育部地区办公室将与申请人联系并确定现场评审日期。教育部地区办公室将根据申请书及现场审查的结果作出是否准予许可的决定。但即使达到相关规定,新西兰也仅发放试用许可证,让申请者试运营,考察他们是否具有提供有质量学前教育服务的能力。在试用许可证失效前(期限为一年),机构可向教育部地区办公室申请完全许可证。教育部地区办公室将再次通过现场审核的方式评估机构的课程、保育等,并决定是否发放完全许可证。然而,获得完全许可证后并非一劳永逸,若机构的行为不符合幼儿利益,如虐待、关禁闭、剥夺饮食权等,许可证将会被暂扣,若最终定罪为伤害幼儿,许可证将直接被吊销。

新西兰对于申请人的从严把关能从源头上减少伤害幼儿事件的发生,切实保障幼儿安全。严格的准入程序和“试办”制度能有力确保机构依法办园、依章行事,有效保障了机构的质量。

(三)实行分类准入许可,满足现实之需

新西兰的学前教育机构多种多样,如幼儿保育教育中心、幼儿园、家庭日托、毛利语幼儿园、游戏中心、游戏小组、医院看护、远程函授学校。除医院看护和远程函授学校由政府直接举办外,其余均由社区和私人提供。为回应多样化机构的现实,同时也为方便管理,新西兰颁布了不同类型机构许可标准,实行分类准入。

既然称为不同类型机构许可标准,要求自然不同。各类机构许可标准虽各有五个一级指标,但二级指标和三级指标数量不同,尤其是三级指标。《幼儿保育教育中心许可标准》《家庭日托许可标准》和《医院看护许可标准》的二级指标分别为20个、20个、12个,三级指标分别为97个、80个、53个。即使二级指标名称相同,具体要求也有差异。例如,在师幼比方面,新西兰对不同类型机构的要求差别较大,对全日制和时段性机构的要求也不相同。但总体而言,幼儿年龄越小,师幼比要求越高。在全日制幼儿保育教育中心和医院看护,要求2岁以下的最低为1∶5,2岁以上的接近于1∶10;而在同类的时段性机构,要求2岁以下的为1∶5,2岁以上的接近于1∶15。相比这二者,新西兰要求家庭日托2岁以下的最低为1∶2,2岁以上和混龄的为1∶4。

尽管新西兰对不同类型机构的准入要求不同,但差别更多体现在师幼比、招生规模、设备设施等方面。在基本要求上,新西兰对所有机构一视同仁。《条例》中提出的基本要求都明确列在了各类型机构许可标准中的一级指标下面,然后才是针对该类型机构的具体要求。例如,新西兰对于“健康和安全实践”的要求是:采取一切合理措施,促进幼儿的健康和安全;防止意外事故发生和传染病的传播;确保机构的设备设施良好运行、定期维护、安全使用并避免危险;正确处理火灾、地震和其他紧急情况。正如《条例》所言,基本要求是每个服务提供者必须达到的要求。尽管许多服务提供者表示面临着“迷宫”式的要求,但合规是运营学前教育机构的前提。换言之,在新西兰,无论是哪一所学前教育机构,最低质量标准是相同的,即“能确保幼儿的健康、安全、舒适和福祉”。

(四)许可标准指标科学,关照过程质量

新西兰学前教育机构许可标准虽包含五个一级指标,但换个角度,其实就两个指标维度——结构质量指标和过程质量指标。结构质量是指设备设施、班级规模、师幼比、教师资质等硬性条件。过程质量则指机构日常生活的动态过程的状况,幼儿每天的经历和体验,包括课程、师幼互动等。

从许可标准可以看到,其对场地、设施设备等结构质量提出了明确的要求,如“场地能支持不同类型的室内外活动”“配备制热、制冷、照明、降噪、通风等设备”“提供安静卫生的就餐场所”“窗户或幼儿可触及的玻璃必须使用安全玻璃或黏合膜覆盖”,但并未忽视过程质量。例如,各类型机构许可标准的第一个一级指标便是课程,要求服务提供者必须证明其按照学前课程指南《编席子》(Te Whāriki)从事教育活动,能计划、实施和评估旨在提供学习经验以促进幼儿学习和发展的课程。此外,许可标准还对家长参与、师幼互动、教师专业实践、管理和领导等提出了要求。这些都是过程质量的重要内容。

这并非说新西兰不重视结构质量。只是相比结构质量,过程质量才是学前教育质量的核心,它更能有效预测幼儿的发展。这同时也反映了新西兰学前教育的重要旨趣。无论是1996年的《编席子》,还是2017年的最新版都把赋权、整体发展、家庭和社区、关系作为课程实施的基本原则。

(五)定期开展差异评估,落实后续监管

为使新西兰的教育系统充分发挥其潜力,政策制定者必须获得关于该系统的丰富且深入的信息——哪些有效,哪些无效。在新西兰发挥这一效能的是“ERO”,其又被喻为国家教育质量的“质检员”。ERO是新西兰设立的与教育部平行的独立评估机构,专门负责评估学前教育机构和学校的质量,目的是为教师、家长、政策制定者及其他利益相关者提供教育质量方面的信息,实现问责和提高。

在学前教育机构评估上,ERO有两大任务:一是评估机构的日常运行是否符合有关规定(尤其是许可标准);二是评估机构能否促进幼儿积极的学习成果,以及其提供服务的能力。评估结果分为优秀、良好、有待提高和不合格四个等级。评估完成后,ERO会立即把评估报告送交教育部和被评机构。教育部将根据机构所获等级采取相应行动。若机构被评为“不合格”,ERO将建议教育部重新审核该机构的许可证。若机构评为“有待提高”,教育部将和ERO共同为其制订实践改善计划,机构必须在6~9个月内向ERO报告计划的执行进展。若不能在规定时间内完成任务,机构将被认定为“不合格”,ERO也将建议教育部重审该机构的许可证。除非教育部确认其符合许可标准,否则ERO不会再次评估。评估是差异化的,即再次评估的时间取决于机构获评的等级,获评等级越高,时间间隔越长(优秀4年,良好3年,有待提高2年)。尽管“有待提高”的评估间隔为2年,但前提是完成实践改善计划。

除向教育部报告并处理“不合格”和“有待提高”的机构,ERO还会把评估报告发布在官网上,以便公众查阅和监督。公布的内容全面、详尽,主要包括如下方面。一是评估情况介绍:获评等级,机构简介,评估结果(包括幼儿的发展情况、课程方案、领导和教师的实践等),下一步工作重点,是否遵守许可标准等法律法规,下次评估时间。二是背景信息:地理位置、机构编号、机构类型、许可依据、可招收幼儿数和年龄、实际招收幼儿数、性别构成、种族构成、合格教师占比、师幼比、现场评估日期、报告形成日期、近几次评估结果。三是学前教育评估体系本身的信息:评估框架、评估范围等。网上发布可促进公众对机构的了解,帮助他们获得更多关于机构质量方面的信息,进而为他们选择机构提供重要参考。家长愿意“用脚投票”,也有助于推动机构之间的质量竞争,倒逼机构不断提升教育质量。

二、新西兰学前教育机构许可管理的新趋势

近几年,新西兰在学前教育机构许可管理上,呈现出了新的发展趋势,新修订的《幼儿保育教育中心许可标准》《家庭日托许可标准》《医院看护许可标准》等都体现了这一趋势:

(一)更加重视弱势儿童保护,强制报告虐待忽视儿童

虐待或忽视儿童是一个世界性问题。遭受虐待或忽视的儿童的身心往往会受到巨大伤害,负面影响甚至会持续一生。为切实保护弱势儿童,新西兰2014年通过了《弱势儿童保护法》。该法强化了原有的儿童保护系统,以改善弱势儿童福祉,使之免遭虐待或忽视,从而最大限度地保障他们的权益,保证他们健康成长。

受该法影响,新西兰最新修订的许可标准要求服务提供者必须以书面形式制定儿童保护政策,且每三年修订一次。儿童保护政策须包含识别和报告虐待及忽视儿童的规定,有关如何保护儿童免受虐待和忽视的信息,以及如何回应可疑的虐待和忽视儿童的行为。为帮助学前从业人员有效识别潜在的虐待和忽视,并采取适宜的行动,新西兰司法部、教育部分别于2015年和2016年发布了指导性文件《儿童保护政策》(Child Protection Policy),明确了儿童保护的基本原则、虐待儿童和忽视儿童的概念、如何识别和报告、专业发展和支持、隐私保护等。

对于虐待或忽视儿童的行为,新西兰坚持“零容忍”的态度,要求学前教育机构强制报告,并明确了报告流程。新西兰司法部、教育部均要求学前从业人员若发现疑似虐待或忽视,且儿童处在危险状态的话,必须立即联系警方。若儿童并非处于危急状态,学前从业人员应与机构的管理人员讨论,但只要确定儿童可能被虐待或忽视,必须立即告知弱势儿童保护部(Ministry for Vulnerable Children)。弱势儿童保护部将立即采取行动进行干预,如将问题移交警方、为受虐待或忽视的儿童提供照顾支持和专业服务(如心理创伤辅导)、为其提供司法帮助等。强制报告制度能有效预防虐待或忽视儿童并切实维护儿童的权益。

(二)更加注重从业人员资质,建立员工安全审查制度

学前从业人员是幼儿安全的守护者。若犯罪分子、道德恶劣者成为他们其中的一员,带给幼儿的只有无尽的伤害。在新西兰,虽然许多机构都有检查以确保潜在伤害者无法进入教育岗位,但并没有一致的安全审查方法,且差异较大,难以保证审查结果的准确和可靠。为降低对儿童的潜在伤害以及完善审查方式,新西兰在《弱势儿童保护法》中要求必须对现有从业人员和即将入职者施行安全审查,之后每三年审查一次,否则将被处以1万美元以下的罚款。该法还规定了安全审查的要求,如身份确认、风险评估、犯罪记录审核等。

为落实该法,新西兰在许可标准中要求各服务提供者必须按照《弱势儿童保护法》的规定制定审查程序并对所有学前从业人员进行安全审查,并下达了具体的时间表:自2015年7月1日,所有即将入职的核心学前从业人员必须接受审查;自2016年7月1日,所有即将入职的非核心学前从业人员必须接受审查。只要该人员还在机构工作,审查必须每三年进行一次,并保留相关记录。此外,新西兰还规定自2015年7月1日,除非有豁免,否则任何先前被判有罪的人(如虐待儿童、性侵)均不能以核心从业人员的角色从事学前教育工作。

安全审查包括内部审查和外部审查。前者由学前教育机构进行,主要环节有收集资料(如工作历史和背景调查)、确认身份(如通过电子身份凭证)、与注册机构确认信息、面试等。机构将根据所获信息作出综合判断,即该人员是否具备专业伦理以及雇用该人员是否会给幼儿带来安全风险,最终作出是否雇用的决定,并保留备案。外部审查则由新西兰警方或司法部门负责。机构把该人的信息提交给警方或司法部门,它们将根据《弱势儿童保护法》展开审查,该人若有犯罪前科,审查结果的犯罪历史部分将明确列出。而且,通过外部审查是录用的前提。换言之,无论能力有多强,除非通过外部审查,否则不得录用,尤其是核心从业人员。

不得不提的是,除审查机构雇用的人员外,新西兰还要求对进入机构的非雇用人员进行审查。但对不同人的审查要求不同,有的只需进行内部审查(如实习生),有的只需外部审查(如住在家庭日托里的成人)。新西兰“内外结合”的安全审查模式,从制度上筑牢了幼儿安全防护网,有助于彻底铲除滋生伤害幼儿身心行为的土壤。

三、对我国建立学前教育机构准入制度的启示(一)制定许可标准,加强源头监管

准入制度是确保学前教育质量的重要关口,也是防止劣质机构流入的关键一环。新西兰学前教育机构在教育部的统一审批与管理下,有效保障了教育质量。虽然我国早已实行幼儿园注册制度,但至今尚无专门的许可标准,相关规定散见于《中华人民共和国教育法》《幼儿园管理条例》《幼儿园工作规程》等法律法规中。内容重叠交叉,还存在含混、疏漏和冲突之处,导致执行困难。因此,国家应尽快出台学前教育机构许可标准(包括0~3岁),为所有机构划一条不可逾越的红线,加强源头监管。

第一,组织力量,加快研制许可标准。为确保许可标准的科学性、合理性,教育部应牵头组织专家团队研究世界主要国家的学前教育机构许可标准,同时全面系统调研、公开征求并广泛听取各方意见(如专业人员、园长、幼儿教师、家长、社会人士),针对当前注册许可存在的突出问题,出台以保证学前儿童健康、安全和福祉为基本目标的许可标准,确保所有机构都能提供合格的服务。第二,考虑国情,实行分类准入制度。由于方便灵活、价格实惠,我国存在着数量不菲的家庭式学前教育机构。由于无法达到政府制定的办学标准,它们大多以“黑户”的形式存在,游离在监管之外。鉴于此,国家须正视家庭式机构这一现实,应基于一般性许可标准再制定中心式机构许可标准和家庭式机构许可标准,把家庭式机构纳入监管范围,实行分类准入、分类管理,以使它们规范有序发展。这也是国际社会的基本分类方式。第三,建立教育部门主导、有关部门分工负责与协调合作的审批机制。许可标准应明确教育部门是学前教育机构的唯一登记注册机关,公安、消防、食品药品监管、卫生计生、住建等有关部门则按照各自职责分工,密切配合,共同做好学前教育机构的审批工作。最终由教育部门决定,以彻底改变长期存在的多头审批、只批不管的痼疾。第四,许可标准内容应完善、科学。许可标准应把准入程序、应提交材料、课程标准、教职工配备与招生标准、健康与安全标准、园舍与设施标准、管理标准、撤销等作为核心部分予以重点规定。最后,各省可在国家标准的基础上制定符合本省实际情况的许可标准及分类许可标准,但决不允许低于国家标准。

(二)增设“试办园期”,完善准入程序

我国幼儿园的准入程序一般为:申请、受理、颁发许可证及向社会公布。但这难以保证机构的教育质量,尤其是过程质量。研究还发现,目前政府部门更为重视“静态”的申报材料,对现场审查环节并不重视,致使无法鉴别材料真伪,结构质量甚至都无法保障。

借鉴新西兰的经验,为保证被批准的机构不带“硬伤”和“软伤”,我国应优化和完善准入程序,形成申请—受理—现场审查—颁发临时许可证—现场审查—颁发正式许可证的准入审查机制。第一,在向教育部门提交申请前,机构务必获得消防、食品药品监管、卫生等部门出具的证明材料,课程、师资、管理等也必须符合许可标准的要求,并提供相应证明。第二,教育部门应组织专业人员严格审核材料,并根据提交的材料进入机构进行实地考察,获取真实情况,严防不达标者浑水摸鱼。即使现场审查结果合乎规定,教育部门也不应直接发放正式许可证,而是让其在规定时间内试办(建议一年),考察其表现。第三,在试办期间,机构可向教育部门申请现场验收,教育部门也可突击进行,并重点检查保教质量,验收合格后发放正式许可证。第四,若机构出现虐待儿童、忽视儿童等直接危害儿童身心健康的行为,或是发生重大安全事故,应吊销办学许可证,实行强制退出。

(三)加强背景审查,坚持伦理准入

保证儿童生命安全是学前从业人员必须践行的伦理准则。新西兰为保证学前儿童的安全和健康,不仅要求申请人是合适的人,近年来还与警方合作强制对现有学前从业人员、即将入职人员以及外来非聘用人员进行安全审查。相比新西兰,我国在这方面还很薄弱,近年来多次上演的幼儿园虐童事件便是实证。由此,我国应建立学前从业人员安全审查制度,坚持伦理第一原则,切实把好入口关,确保热爱儿童、热爱学前教育事业者进入这一行业。

第一,建立内部审查制度,重点考察专业伦理。学前教育机构应成立专门审查小组,通过调查、面谈等方式了解即将入职者的生活环境、工作经历(或学习经历)、家庭关系等,以考察他们的专业伦理、专业情感等,并作为是否录用的重要参考,而非仅偏重于能力和技术。第二,建立外部审查机制,加强犯罪记录检查。教育部门应与警方、检察机关等协力构建入职审查机制,强化犯罪记录审查,从源头上减少伤害案的发生。第三,建立学前从业人员信息管理系统,记录审查结果以及从业期间的行为表现,以此完善准入审查。对于现有从业人员,也必须进行审查,而后定期审查。无论是现有从业人员还是即将入职者,只要曾经出现伤害儿童的行为,或是道德不端行为,应实行“一票否决制”。

(四)合理设置门槛,强化质量监管

当前,国家和一些省市关于办园的规定过于强调面积、设施设备等外在条件,如“园舍面积2700m2”“班级活动室、寝室、卫生间的面积不少于60m2、54m2、15m2”“一般不少于6个班”,但对更为核心的课程、保教活动等却“吝惜笔墨”。硬性条件虽重要,但如此“高标准”对于普通民办园实难达到,一些民办园因此成为无证“黑园”。新西兰并未对场地面积详细规定,对设施设备的要求更多是出于儿童健康和安全的考量。此外,在新西兰,能招3名以上学前儿童就可举办机构,并基于此配备教师。

我国可借鉴新西兰做法,优化相关规定。第一,在面积、场地、硬件设备等方面适当降低门槛,将所有机构纳入监管。第二,在招生人数(或班级数)方面降低要求,允许举办小型学前教育机构。但这绝不是降低质量,对安全、健康、师幼比、教师资质、课程等事关幼儿核心利益的方面必须严格要求,如必须持证上岗,课程必须符合《幼儿园教育指导纲要(试行)》。第三,构建严格的质量监管体系。教育部门应建立一支专业化的评估队伍,定期对所辖学前教育机构展开质量评估,并通过官网、电视等向社会发布详细的评估结果,加强事后监管。对于评估不合格的机构,应限期整改,并给予扶持,如整改后仍不达标,则坚决予以取缔。与此同时,应完善学前教育机构动态监管机制,实现对保教质量、卫生保健、员工配备与资质等的过程监管。

原创: 单文顶,王小英

本文来源于《中国教育学刊》2019年第八期,著作权归原作者所有,若转载请注明出处。

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