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法学专业论文:台湾地区慈善立法问题研究
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法学专业论文:台湾地区慈善立法问题研究

【摘要】本篇法学专业论文以立法的争议问题为出发点,就公益劝募的法律建制,并且参考近年来的相关研究与案例,提出观察与反省的观点。《公益劝募条例》作为我国台湾地区慈善工作的法律规范,于在2006年3月公布实施。在立法过程中,陆续发生了许多劝募活动的案例,如九二一大地震、桃芝风灾、南亚大海啸等事件,最终影响了法案的通过。回顾整个立法过程,突显了在以媒体主导的社会议题之下,让许多严肃的课题缺少了公共政策辩论的深度空间;同时,台湾地区公益团体募款专业能力相对较弱,主管机关对于公益募款实务了解有限,这都让这部法律的功效大打折扣。法学专业论文:台湾地区慈善立法问题研究

【关键词】慈善立法 公益劝募 红十字会 社会救助

一、台湾地区慈善立法沿革

我国台湾地区(以下称台湾地区)的慈善立法,最早是1953年制定的《统一劝募运动办法》,不过该办法仅仅是行政命令,而且年代久远,不适合现代日益蓬勃的公益劝募或慈善活动的开展,导致每当出现令人质疑的公益劝募或慈善活动或相关诈骗案件时,总是一再被提出来检讨,并建议修法。该办法除了以“管理”为出发点,以及“事前核准,事后报备”的防弊为优先考虑之外,甚至在执行面对于收据格式与验印,都与先进国家或地区的“劝募活动从宽,信息揭露从严”的精神相去甚远。

二、立法争议问题分析

《条例》的公布施行,使得台湾地区终于出现正式管理捐募及捐赠行为的法令,以有效管理劝募行为,妥善运用社会资源,保障捐款人的权益,促进社会公益。不过,在立法过程中,许多争议问题的分析,值得我们分析研究。法学专业论文:台湾地区慈善立法问题研究

(一)行政机关应可否从事募款

王荣璋委员认为行政机关不应该从事劝募工作,但朱凤芝委员则是规定由各级机关来做,“行政院”则是认为则是对内可以,对外则不可以,然而,朱委员于审查法案时表示,由于2005年元月新闻局林佳龙局长针对南亚海啸事件发起募款活动所引起的风波,改变先前主张认为政府机关不适宜主动募款;侯彩凤委员也认为政府募款给人的第一印象常常是帐目不清,花到哪里去,民众往往不知道;杨丽环委员也关心政府自己能否自清的问题;此外,锺绍和委员、郑金玲委员书面意见强烈表示各级政府机关不宜为本《条例》的劝募团体。对此,南亚海啸事件最主要突显了政府(或说是政治人物)因为急于表现,以至于在未作内部专业评估的情况之下,就贸然作了这个错误决策,因此,劝募应由民间主导,并走向专业与责信。

(二)透过此法律建构起非营利组织之募款机制

王荣璋委员表示希望能尽速让台湾地区NGO发展环境中有关募款环境这重要的一环能更好,让非营利组织的福利服务工作能有更大的进展及进步;李明宪委员书面意见则以为,对公益团体的监督需官方民间分头合作,政府应从税法上严格规范非营利组织免税资格的行为类型、地位及其财务公开的内容与范围;民间公益团体则应提出完整信息,协助社会大众选择捐款对象或从事志愿服务;甚至应进一步据此形成公益团体自律的专业认证,以营造一个互信的公益事业发展环境。至于内政部主管官员则表示,委员所说的方向确实是在建构完整的公益劝募环境时所应该处理的部分,目前内政部已经建立一套财团法人的会计作业准则,而这个准则的定义部分还在做细项讨论,俟完成检讨后就能有一套依循标准。

(三)劝募主体的管理定位

在立法过程中前后6个提案,对于劝募主体之管理定位,大致主张两种态样:登记制及报备制。主张登记制者认为,现行《公司法》也是采准则登记主义,为按照程序完成就预期可以为之;而许可制度类似特许制度除了要符合某些准则外,还赋予行政单位部分的裁量空间。劝募管理之重点在于对于捐款之使用要公开、透明化,因此在适用对象上应可较为宽松,重点要摆在后段有关捐款之严密管理。此外,由于某些捐款涉及时效性,遇有紧急情况时,若系许可制,主管行政单位是否能适时处理不无疑义。主张报备制者之论点主要认为诈骗份子毕竟少数,立法精神应朝常态、好的方向思考,宜采报备制,但应赋予主管机关查核机制,但不需所有都采核备制,捐募活动只是一个活动,向社会上不特定之人,就公益活动进行劝募慈善的基金,采取核备制徒增行政成本。

此外,谢明源委员在审查会议表示,社团法人成立后,一定要经过一定的期限,才能够对外募款,因为外界必须经过一定时间的评断,才能知道这些社团法人是否有在从事公益活动;陈秀卿委员书面意见以为对于经常性的劝募活动,应以登记制为原则,而紧急性或临时性劝募,则似以申请制为妥;而锺绍和委员、郑金玲委员书面意见另以为?查核对劝募团体有较多干预,可就该团体劝募活动与计划执行严密审查,杜绝假公益之活动,但主管机关之人力是否能负荷为主要问题、?备查对劝募团体有较少干预,只能靠劝募团体自我监控及捐款人对劝募团体之监督,只有明显弊端出现方能发现问题,但对主管机关在人力负荷上较轻。因此必须请主管机关就“查核”及“备查”之人力运用情形及相关后续影响进行评估,以利委员审查本条例。

而政府对于劝募行为的管理,主要考虑其对象系所属人员、会员或一般社会大众,方式为积极募集财物抑或仅系接受捐赠者主动捐赠之不同等,区分层次定其管理密度,于不涉及向外界募集财物之情形,采备查制予以低密度管理;如系向外界募集财物之劝募活动,则采较高密度管理,而采许可制,换言之,行政单位主张被动接受捐款的部分采报备制及事后查核的方式,而公开募款的部分,拟采许可制,使用较严格的管控方式。因此,对于那些有信用的团体而言,若有经常性的会员固定捐款,将可以继续依照现行的状况继续执行。法学专业论文:台湾地区慈善立法问题研究

(四)募款成本

回顾本条例立法过程,经常被提出讨论的焦点,往往是涉及募款所得如被滥用是否得以有效监督,以及合理募款成本等问题;关于募款成本的讨论,从“立法院”第四届第六会期首次被讨论之际,就有立委提出质疑“如果不设定规范,那么有人募集一亿元,却用了70%的成本,那还得了。”这样质疑,以致无论行政部门在这样基调的质询下,或者公益团体在这种质疑下,都无法逃脱订定募款成本上限的命运。即便联合劝募协会为了说服政府以及立法委员,于2003年7月间针对235个台湾地区非营利组织进行问券调查,期待以具体数据说明台湾地区募款实务运作现况,调查结果显示:公益团体支持应建构公开透明、负责诚信的募款环境;逾九成的公益团体肯定对于所有的募款活动、募款结果以及募款使用状况应以各种公开方式让社会大众了解。调查中也显示,募款方式的不同,办理募款活动的成本也不一。这项调查结果也都被列入许多立法委员的口头及书面质询意见,经常被引用说明。

然而,行政部门对于本条例对公益团体的影响,在执行面往往只站在“管理”、“防弊”以及“有法可管,以免渎职”的前提下来草拟条文。尽管当联合劝募协会的问卷调查显示出64.5%的单位募款实际成本支出在募款所得的15%以下,近两成的单位实际成本支出在20%以上,最后通过的版本仍将募款成本以“募款所得越高,成本限制越大”的原则设置了一千万以下15%,一千万以上一亿元以下8%,一亿元以上1%。相较于处理募款监督经验丰富的国家,不再将“募款成本”当作监督的重点来看。《条例》虽然已经公布施行,但是与全球公益募款潮流却是差距甚远。

(五)处罚对象

王荣璋委员以为行政院版本的重点在于罚款,但问题是要罚谁?是罚团体?还是罚负责人?还是罚主要执行人?关于这部分现在并没有办法明确的规范。如果有把握募到很多款且足够缴纳罚款,是否就表示有违法的空间?也就是说,如果可以募到上千万,就算被罚总额一、两百万,也不在乎;而杨丽环委员认为若罚则属事后才罚,捐款民众恐有捐出去的钱被糟蹋之感,此属消极的处罚作法,应着重在建立一个随时查核的机制可以积极查核。陈秀卿委员书面意见指出,为避免资源过度集中,特定个案对象亦宜向相关社福团体申请援助,不宜针对单一特例发起募款活动。至于目前猖獗的违法进行劝募活动者,主张加重处罚额度,并公告其姓名或组织或团体名称;经制定仍不遵从者,可按次连续处罚。而针对杨丽环委员之质疑,主管部会给予非常肯定答复,表示政府会建立随时查核的机制。

(六)劝募团体财务稽核、运用管理

在审查过程中,许多委员皆表示对于劝募团体财务稽核、运用管理之重要性,其中,杨丽环委员认为,应将监督稽核工作交给地方政府和中央政府一起去做,并请相关团体主动向主管机关申报,日后民众想要捐款时,可以在内政部或地方政府社会局的网站上查询,以了解哪些团体确实将捐款用于合法的地方。李明宪委员书面意见则进一步指出,公益团体的经费主要是向社会大众募款取得,大部分的慈善捐款依法可以抵免一定程度的所得税,基于慈善捐款的“公共财”属性,的确需要明定财务公开透明的程度与范围,让捐款大众知道自己的爱心去了哪里。这种“公共财”的观念也需要让公益团体负责人明白,任何经费都需要向社会大众征信,财务经费公开透明,组织运作负责守信。例如,社福团体已跨界携手合作成立的“台湾地区公益团体自律联盟”,已经并共同签署自律公约,就是民间期能建构公开透明化的捐款环境之具体表现;继之,陈秀卿委员书面意见也认为,由于台湾民众属于“泪腺型冲动捐款”,因此政府对于募款成本,应有上限;同时劝募活动所得应专款专用,且孳息应归于募款收入;又劝募活动务必重视征信,尤其应与时俱进,征信方式可以包括办理上网征信,或运用劝募团体之刊物;征信内容,应详实记载募款数额、收支报告及捐款人数据,强调信息公开透明化,公布捐款者芳名、劝募活动财务报告,以及于劝募活动文宣、广告、文件中显示劝募总额及款项使用等;至于劝募活动与企业合作,更主张应订立契约,并将契约呈报主管机关。对于委托民间机构整合运用不当时,应停止委托,或是加以罚款。而当重大事件发生,民间机构不愿缴交所得款项给主管机关时,也应该禁止其募款活动,并处罚其负责人及解散该团体,倘有涉及诈欺情事,则应移送法院依法论处。而主管部会苏部长表示:内政部对于劝募团体采严格的事后稽核,如果有违法使用,就会依法处罚。而这部分之专业会利用委托会计师做稽核予以落实。此外,“财政部国库署”则表示,如果民间团体募款有逃漏税之虞,可以根据税法处罚。法学专业论文:台湾地区慈善立法问题研究

三、本篇法学专业论文对立法实施后的社会观感

(一)假爱心、真骗财

公益劝募行为必须要有事先的核备,具体法规以为准则,以及相对应的罚则以为强制。因为,民间公益团体良莠不齐的现象时有发生,有心利用漏洞者有机可乘,“假爱心、真骗财”的情形也就时有所闻,募款所捐款将石沈大海。虽然说此观点相当程度反映了台湾地区非营利组织公益劝募的现况;但是,进一步思考,在这个基础上所订定的法律,不也就让台湾地区的公益劝募环境停留在“政府不管则民间不从”的逻辑里面。毕竟“假爱心、真骗财”是刑事犯罪行为,自有《刑法》可以规范,符合公益团体登记立案资格,但是因为法令无法与时俱进,对于公益团体的公共性与透明度无法要求必要的信息揭露,自应修订其适用的法律来解决,而非订出过于“见树不见林”的法律,到头来却勒紧了合法,却仍旧对于弊端束手无策。如此一来,社会大众的公信力仍集中于大型公益团体,对于许多中小型公益团体的确是多了一个新而巨细靡遗的行政程序与文件的法律需要遵守。

(二)政府不应主动募款

以限制“政府主动发起劝募活动”为例,《条例》通过不久之后,宜兰县政府行之有年的联合劝募委员会就以《条例》通过为由,政府不再发起主动募款为由,请宜兰县内公司厂商改以“民间主动捐款、政府接受捐赠”的方式行之。似乎也只能在形式上改变,实质上政府主动募款仍旧存在;同时,在税法规定捐赠给政府仍旧得以获得100%的抵免税额前提下,借助条文改变的不公平竞争的效果,仍属有限。当然,限制政府主动发起劝募的首要改变是,让政府回归公务预算从事社会福利与慈善工作,并且减少民选官员利用发起劝募为自己搭设政治舞台,消费弱势族群获取政治利益的机会。

进一步来说,行政机关如果借《条例》干预民间团体运作,应该仔细探究的不只是“劝募管理”而是国家通过政府行政人员操作制度的态度与能力,以及这个国家的民主运作是否成熟的根本问题,当然,以台湾地区朝野恶性缠斗至今仍不知何时终了的局面看来,这种不信任的气氛也让原本单纯的法案产生了政治介入的联想。但是,这本质上并非《条例》的条文内容所能影响的问题。

(三)募款活动商业化

由于民间公益团体的响应,《条例》针对募款规范纳入法律规范。不过,民间公益团体认为,应该纳入法律规范的是“募款诉求必须和组织成立宗旨相符”,及“有确实的募款使用计划和相关信息”。另外,当捐赠者要求时,还必须提供组织的所有收入状况及财务报告、募款活动花费与成果的比例必须符合成本效益、募款活动须符合非营利组织伦理,避免过于商业化等项目则反对纳入法规。同时,对于立法可能造成绑手绑脚、恶法不如无法、并且透露出对于政府行政管理人员的管理态度表达相当程度的不信任,甚至对于其管理人力不足,管理能力存疑,以致对政府所定出的制度信心薄弱。法学专业论文:台湾地区慈善立法问题研究

(四)黑箱作业仍存在

台湾地区红十字会扣留了民众对日本311大地震的捐款,引发了社会大众对于红十字会善款运用不够透明的指责,除要求修法之外,让红十字会和一般公益团体接受监督,并且摒除各种“黑箱作业”的可能疑虑。事实上,对于该案的争议,实乃是一项错综复杂而来的发展性后果,这其中包括有政府机关、民间团体、行善捐款者与营利部门所产生的构造影响。就此而言,为因应于不同时空环境,这使得红十字会的角色扮演和功能定位,的确有通盘检讨的必要。但是,包括红十字会在内的所有公益团体,在履行民众托付的责任以及善尽慈善义举之时,要如何善用民众的捐款,也点明了红十字会的绩效管理,也有必要扩及与放大到所有公益团体的实际运作上。

对此,各项所谓黑箱作业的指控,一方面在还原回到建制化制度运作失灵上的确切检讨上,相关法令规章的修正有其迫切性与必要性。公益团体在推动善行义举的同时,是否隐含更大格局的价值维护、观念充权以及机会教育的使命愿景。就此观之,无论是营销管理、财务管理、人资管理、信息管理抑或是权变管理等等组织运作的建制化课题,当前台湾地区社会里的非营利组织不仅稍嫌保守,甚至于是有意闪避或是借由慈善行为的道德化和悲情化,以回避应有的公共监督。

(五)对捐款者公共责任的保障

《条例》在第1条就开宗明义即说明为“保障捐款人权益”,有此可知,政府的角色已从过去被动处理特别案件成为主动保障及维护捐款人权益的守门员。《条例》详细明定受款单位须在捐助者捐助之后立即给予捐款收据,另外,也就是若违反五种情形之一,劝募单位应将劝募所得财物返还捐赠人。但是在实践中,会遇到一个比较棘手的状况是,应该返要还到何处?因为当初开立收据时,仅仅记录许可文号、捐赠人姓名、捐赠金额及物品,还有捐赠日期,然而,捐赠人地址并没有纪录,所以,一旦财务需要返还,该返还至何处则难以确实执行。有关部分捐款人在意的问题即是捐款是否有免税或是减税的优惠,与原先劝募办法一样,在《条例》中仍然没有明定捐款人税赋优惠的部分,事实上,税率优惠的部分仍散见在其他法律中,但是对于捐款人来说,则较难以理解。

四、案例说明

为进一步了解在新的公益劝募条例公布实施之后,在地方政府实际执行的情形,以及对社会慈善工作的影响,在这里引用发生在高雄市的案例来说明《条例》实际实施的情形。

首先,以2006年发生的梅岭车祸事件为例说明,12月3日下午,一台搭载高雄市鼎金国小家长会成员的游览车,于台南县楠西乡的梅岭山上,发生重大车祸,死伤惨重。该事件在经过各家媒体的报导之后,引起社会各界普遍的关注,尤其是有几位父母双亡的孤儿,其处境更是令人同情。为协助车祸罹难者家庭度过难关,当时的高雄市代理市长叶菊兰遂率先捐款50万元,希望号招各界踊跃捐输。这在以前往往是由社会局开设捐款专户,接受社会各界的捐款。但是,在新的公益劝募条例公布之后,由于明文规定政府不可以成为募款单位,因此社会局只好协调高雄市慈善团体联合会出面,当作募款的主办单位,同时邀请几位高雄市的学者专家组成募款管理及运用委员会,负责整个善款的管理与运用,这其中有社会工作界的学者、律师、会计师、慈善团体代表以及政府部门代表等,大家经过初步的讨论之后,设定捐款金额为3千万元。不过由于当时时间紧迫,而且大家也都没有经验,因此在制定劝募计划书时,并没有设想太多,就匆匆送件,导致往后需要修正时,却面临着重重的阻碍,以至于募款单位与主管机关社会局最后都苦不堪言。

在选择募款单位以及撰写募款计划书并报请主管机关核定之后,高雄市慈善团体联合会就开始接受社会各界的募款。由于媒体的不断报导,社会各界的爱心也不断涌现,在短短的20天之内,就有超过1万多人捐款,金额超过3千万元,已经达到当初所设定的目标,因此就正式关闭账户,开始各项的善款运用计划。这时候募款单位所碰到的第一个难题就是人手不足的问题。庞大的捐款人数据,不仅要一一建立,同时捐款不分大小,每一张都要开立收据。单单这两项工作,就让所有的慈协工作同仁忙上1个月以上,而且天天加班到晚上10点以后,庞大的工作量让许多工作人员吃不消。

整个募款计划除了需要庞大的人力来进行数据整理与征信过程之外,更麻烦的是应付一些突发的需求。善款依原先计划发放不久,就接获罹难者家属陈情,他们希望能将部分善款移作假扣押游览车公司资产的保证金,由于这项计划并不在当初的募款计划书之中,当然未获管理委员会同意,但是家属们仍然不死心,不断的通过民意代表要求社会局同意。站在法的立场,社会局其实很难同意议员及家属的要求,不过在情与理上,由于假扣押的保证金相当庞大,家属们也不可能拿得出来,因此如果善款可以代垫,也不失为一个办法,可以解决家属的燃眉之急。但是由于当初的募款计划书并没有这项支出计划,因此不管是管委会或是社会局其实都很难同意家属的要求,而且此时如果要修改募款计划书,改变善款用途,还必须征求捐款人之同意,可是大家想想看,一万多名捐款人要如何征求他们的同意?最后此案只好另寻其他管道解决了。

梅岭车祸事件的募款计划,算是高雄市政府在公益劝募条例公布实施之后,第一个接手的案例。到目前为止,整个计划已经执行完毕,所有募集的善款也全部发放完毕。但是在整个劝募过程中,给所有工作同仁带来的压力和负担,真是难以形容。我们都同意善款的使用要慎重,也同意募款活动必须对所有的捐款人负责,但是,当整个募款活动的行政成本是如此的沉重,工作同仁的负荷量又是如此的庞大时,是不是应该思考一下重新设计一个较简便的募款程序和方式,以兴利大于防弊的角度,来促进社会公益活动的推展。

另一个要提出来探讨的案例则是关于募款主体的问题,由于《条例》规定只有“团体”才能成为募款主体,因此凡想以个人名义来从事募款活动并以之所得来推动慈善工作者,在新法中均不被允许。这样一来使得本市某一著名的女慈善家不得不停止其行之有年的募款慈善计划,而这也间接使得高雄市的各福利社团一年约少了2百万的善款来源。原本该慈善家的募款方式为运用自己的人脉网络,向亲朋好友及各界善心人士兜售餐劵,每张约在5千至1万元左右,然后在每年8月举办一场慈善餐会(类似政治人物盛行的募款餐会),好为本市各身障团体及机构募集运作资金,以造福身心障碍者。而其所募集的金额每年约在2百万元左右。据了解该名慈善家在高雄市的社福界颇负盛名,人品也备受肯定,也因为这样,每年才会有这么多的人响应她的善行义举!但是在新法施行之后,她被告知不可以再以个人名义进行募款,必须依附在某一社团底下才可以进行募款活动,否则就会违法。在听到这样的新规定之后,她在去年就暂停了这项行之有年的募款方案,令社福团体及各界人士深感惋惜。从这个案例中可以学习到,《条例》将个人完全排除在募款主体之外,虽然可以杜绝某些不肖人士假借慈善之名行敛财之实,但是无形中却也是排除了许多真正有心、也愿意从事公益慈善活动的善心人士。

五、结论

近年来,台湾地区居民的捐款动向大多属于认同组织及信仰的宗教团体,一部分原因即是减少被骗的机会;然而,台湾地区至今无宗教劝募行为管理的相关法令,而公益劝募条例也直接明定宗教劝募活动不在法令范围之内,所以,许多年来,人因信仰而以捐款方式表达支持,却也因此落入某些宗教诈欺的陷阱中,这时不仅失财,对于深信的依靠也会瞬间瓦解。而台湾地区捐款者的捐款单位考虑大都来自媒体与亲友介绍,同样的,在生活中也发觉越来越多需要协助的家庭都通过电视、互联网等管道来唤醒社会大众的关注,这个管道的确是让一般社会大众直接且容易吸收的管道,经由电视不断报导,捐款不断涌入,其社会资源瞬间可以协助需帮助的家庭;但是,需要被协助的家庭到底需要多少的帮助?社会资源是否也因此有分配不均的情况,此部分也需要更努力的关注。而《条例》的公布施行,就是政府以管理非营利组织的劝募行为,来确保捐款人的权益及社会分配的可能性;不过,《条例》有些部分需要再次明确定义,以促使《条例》更有其实际效用。在促进社会公益的年代,仍就期待此条例能减少不合理的劝募行为,并且增加捐款人的信心。

以这几年台湾地区地区发生的案例而言,政府纵未主动向外界募款,但民众大批捐款、物资仍纷纷涌向政府机关,使得其所获赠的金额或物资相当庞大,且或远远超过民间团体所获赠者。近年来所接获民众捐款众多,虽然以间接成立各类基金会统筹运用及继续执行捐款,如九二一大地震,其中136亿余元交由 “财团法人921震灾重建基金会”,2011年间发生的桃芝和纳莉风灾捐款交由“财团法人天然灾害赈灾基金会”、2003年SARS期间的捐款,交由“财团法人欧巴尼纪念基金会”。不过,政府究竟应该如何建立捐款使用制度、本身执行计划、内部或外部监督系统、如何让捐款能与公务预算清楚划分等议题,在《条例》中并未获得法制性的解决。

因为募款行为在台湾地区来说已经成为一种常态,各式各样的募款活动,不管是慈善的、宗教的、乃至于政治性的募款活动,充斥在我们的日常生活周遭,所以一般民众早已习惯了各式各样的募款行为及其形式。因此,当新的公益劝募条例公布施行时,确实对于现存的许多募款行为及型态造成某些冲击。而这些冲击有好有坏,应该在这个时候针对这项法律予以适度的检视,以作为下一阶段修法的参考。

《条例》在许多规定上呈现防弊重于兴利的心态,无形中不仅增加了相当多的行政成本,甚至也扼杀了许多善心人士的热情,不禁要问,这样的规定是否过苛了?此外,由于募款规定较之前的办法严谨且严格,这将导致于一些小型的组织或机构因为自己无力撰写募款计划书或者是无力应付庞大的人力支出,而将整个募款方案委托专业的公关公司处理,进而产生“募款掮客”的现象出来。事实上民间已经出现这样的代办服务,只是尚未浮出台面而已。如果有一天真正的发生这种情形,也是《条例》该修正的时候了。法学专业论文:台湾地区慈善立法问题研究

最后,本篇法学专业论文认为:在目前的网络与数码时代,有许多的行为已经改变在网络上进行了,这也包括募款行为在内。在网络上早就有刷卡捐款的方案在进行,但是类似这样的网络募款行为在本条例中却未见规范,这在将来恐怕成为劝募行为在管理上的漏洞之一,主事者应积极寻求补救之道。

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