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警惕福利陷阱 促进事业发展——论“学前教育法”的立法目的

本篇教育法论文观点：立法目的是立法的指导思想和问题意识，即耗费极其稀缺的立法资源究竟为解决什么社会问题。在理论上，法律包含三重价值，人权是其终极价值，公平正义是其核心价值，维护自由与秩序之间的平衡是其基本价值。就学前教育立法而言，维护和保障学前儿童的受教育权和受保护权是其终极价值，促进教育公平是其核心价值，形成学前教育法律秩序、保障教育选择自由是其基本价值，具体到所要解决的社会问题表现为：入园难，仍有近20%的学前儿童没有入园;入园贵，调研发现，每学期学费3000元以上的接近40%;师资数量短缺，超过半数幼儿园师生比在1∶10以上;师资质量不高，只有中专学历的近三分之一;无证园、不达标园仍占相当比例，设施、场地不足问题较为突出。简言之，人民对优质公平的学前教育的需要与学前教育事业发展不平衡不充分之间的矛盾就是学前教育立法要解决的首要问题。但在立法过程中，也要避免提出过高的教育质量标准，导致财政支出压力过大，堕入福利陷阱。

一、警惕因立法导致学前教育事业发展停滞或反复

通过立法促进教育事业发展是我国教育法治建设的成功经验之一，也是其首要价值取向。但揆诸中外，因为立法导致事业倒退的均有其例。

美国的研究发现：教师资质和师生比的提高会导致看护价格上升，供给减少，不利于学前教育事业的发展。师生比中孩子每增加一个，看护价格就会降低9%～20%，在密西西比和华盛顿特区，价格就降低446～2078美元/年;师生比中孩子每减少一个，就有约10%的儿童看护中心退出市场。要求主班教师拥有高中学历，会提高看护价格25%～46%。教师受教育年限每提高一年，看护中心数量减少3.2%～3.8%。

我国制定的《校车安全管理条例》遭遇类似情况。由于2011年11月发生于甘肃正宁县、12月发生于江苏丰县的两起重大校车事故，国务院2012年3月就通过了《校车安全管理条例》(称简《条例》)，有关部门修改了《专用校车安全技术条件》。《条例》的出台有效应对了舆情，但并未解决实际问题。校车事故依然多发、伤亡情况并未缓解。国家在技术上提高了校车的强制性标准，抬高了准入门槛，甚至动用了刑罚手段。2015年通过的《中华人民共和国刑法修正案(九)》规定校车超载超速构成危险驾驶罪，也处理过违法案例。但由于没有解决资金问题，均价20万元以上的校车学童消费不起，非法运营的“校车”依然存在，超载每天仍在上演。达标校车的销量自2013年以后，逐年下滑。

学前教育是我国教育事业发展中的短板，十九大要求“办好学前教育”，2019年政府工作报告提出“多渠道扩大学前教育供给，加快发展多种形式的婴幼儿照护服务”。在中央高度重视、社会强烈关注的背景下，如果无视民办园占半壁江山、无证园大量存在、财政无力承担全部学前教育成本的现实，立法提出过高的标准，很容易出现事与愿违的结局。

二、允许不同种类的学前教育机构存在

现有关于学前教育的省级法规和规章，包括北京、天津、江苏、安徽、吉林、云南、浙江、辽宁和山东，所指的学前教育基本是3～6周岁儿童的保育教育，学前教育机构主要限于幼儿园。只有《北京市学前教育条例》提到了“3周岁以下婴幼儿的早期教育”和“家庭看护”。国家卫计委调查发现，0～3岁婴幼儿入托率仅为4.1%，69.7%的家长希望将孩子送往专业的托育机构，“入托无门”已成为婴幼儿家长的心病。入托难导致很多女性退出就业市场，加剧了女性就业歧视，也降低了女性生育意愿。国际经验表明，入托率越高，生育水平越高。2018年我国出生率降至10.94‰，创1949年以来新低。0～3岁儿童的托育已成为重大民生问题，2019年政府工作报告也提出“支持社会力量兴办托育服务机构”。从国家立法角度看，由于全国人大立法任务繁重，单独为0～3岁幼儿保育立法，并不现实。因此，必须借助这次学前教育法制定的机会，对幼儿保育教育加以规范，即不能将学前教育法的调整对象限于幼儿园，还要包括托儿所。

2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(简称“国十条”)提出，为幼儿和家长提供“灵活多样、多种层次的学前教育服务”。2018年《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》(以下简称2018年中央《意见》)提出“不同区域、不同类型城市分类解决学前教育发展问题”。

在学前教育机构的类型上，不能限于正式的幼儿园、托儿所，还要包括小规模幼儿园、单位或社区内部互助式托幼机构和家庭托管中心等多种形式。2017年，笔者到吉林省教育厅调研，有关负责同志介绍：“相当数量的民办园不符合幼儿园设置标准和管理办法规定，处于无证运营状态。教育部门排查‘黑园’做了大量工作，但由于巨大的市场需求，效果不明显。”为解决“黑园”问题，2015年吉林制定了《吉林省民办幼儿园设置标准(试行)》，要求在3年内完成整改。但2018年底，媒体报道长春仍然新出现大量黑园。一位基层教育工作人员坦言：“如果不适当降低标准，一半的幼儿园都是‘黑园’。”吉林的情况并非个例，调研发现：民办园规模小、数量多。山东临朐县五十多家民办园只有一家获得了审批。农村幼儿园难以达到消防要求。在师生比上，教育部《幼儿园教职工配备标准(暂行)》规定的教职工与幼儿比例的合格标准是1∶5～1∶7。但广东核定的教职工与幼儿比是1∶7～1∶10，安徽、江苏核定的师生比是1∶15和1∶16。

城市无证园、不达标园广泛存在，农村和贫困地区家长不愿或也无力承担学费。2018年11月28日，教育部基础教育司司长吕玉刚明确表示，学前教育纳入义务教育还不具备现实条件。在教育部门制定的正式或示范性幼儿园办园标准过高，政府财力又不足以为全国学前儿童提供充足的学前教育服务情况下，为了解决无证园问题，多地(如安徽、西安、昆山)出台了看护点建设管理意见，但都是过渡性的办法，需要国家立法明确多种形式的学前教育机构的合法性。必须在正式的幼儿园(托儿所)之外，允许企业事业、街道社区、村集体和社会团体举办单位内设幼儿园，允许看护点和家庭托管的存在。国家对内设幼儿园、小规模幼儿园、看护点和家庭托管设置较低的许可标准，统一登记，加强监管。微型化、家庭化、社区化也是发达国家，如美国、英国、澳大利亚发展学前教育事业的惯常做法。从20世纪90年代开始，家庭日托就成为澳大利亚学前教育服务的主要类型之一，甚至被认为是在乡村和偏远地区提供保教服务的最佳模式。在美国，我们探访了家庭日托中心和儿童学习中心，接收的大多数是贫困儿童，由政府补贴学费，受政府日常监管，其建筑条件、师资力量、教具玩具、保教活动都与教育部门主办的园所有较大差距。

三、允许民办普惠性营利性学前教育机构存在

2018年中央《意见》要求，各省2019年底之前完成小区配套幼儿园的专项治理，配套园不得办成营利性幼儿园。2019年1月《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》再次明确小区配套园移交后，应办成公办园或普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。为了落实中央精神，各省制定了专项治理方案，通过移交收回、补建新建等方式形成一大批普惠性非营利幼儿园。但能否以该通知为依据，提出“普惠性民办园应属于非营利性幼儿园”呢?

普惠性幼儿园的概念首次出现于“国十条”，其特征是“面向大众、收费较低”，理论和实践中增加了质量可靠的要求。非营利的概念出现于2016年修改的《中华人民共和国民办教育促进法》，首次将民办学校分为营利性和非营利性两类，非营利性学校的举办者不得取得办学收益，终止时财产继续用于非营利办学。非营利学校的举办者既失去了利润分配权，也失去了财产所有权，实质是“捐资办学”。随着《民办教育促进法》的实施，5.7万所普惠性民办园将面临选择，究竟是登记为非营利性幼儿园还是登记为营利性幼儿园。根据《民办教育促进法》，选择登记为营利性幼儿园也是举办者的权利，但园所是否因此失去普惠园的资格呢?

北京、天津、河南、陕西、广西、重庆六地的普惠性幼儿园认定标准要求园所为非营利性质。《辽宁省学前教育条例》规定普惠性民办幼儿园是指非营利性民办园。其他省级单位并不要求普惠性幼儿园必须属于非营利性质，《浙江省学前教育条例》第51条更是将非营利性民办幼儿园、普惠性民办幼儿园视为并列关系。普惠园认定和管理的方式是：举办者提出申请，政府审核通过;举办者承诺提供相对低价的保教服务，政府给予补助或奖励;如果举办者认为政府补贴不足以弥补降价带来的损失，可以申请退出。在法律上，无论双方是否签署协议或承诺书，该行为的性质都属于行政合同，政府购买的是保教服务，而不是民办园的产权，奖补的金额也远达不到购买产权的对价。在这个意义上，财政对普惠园的投入既不是公私合营，也不是赎买，更不存在所谓私立幼儿园退出历史舞台的问题。如果政府强制要求普惠性幼儿园登记为非营利幼儿园，会导致部分普惠园退出与政府的合同关系，甚至退出办园，导致供给减少。因此，《北京市普惠性幼儿园认定与管理办法(试行)》规定“在本办法出台前已认定为普惠性幼儿园的，在参与新办法评估前维持原有认定”。

不仅如此，现有的普惠园制度并未真正实现入园机会平等。其一，部分公办园，尤其是机关、军队和高校附属园都存在入学门槛，虽是公办，却不面向大众。2018年，我们调研了139所幼儿园，25所入园存在条件限制，包括公务员子女、教职工子女、军人子女、本地户口或学区居民等。所以，中央鼓励支持上述公办性质的幼儿园提供普惠性服务。其二，也没有惠及最弱势儿童。更需要关心的幼儿如贫困儿童、农民工子女，往往聚集于无证园(甚至得不到保教机会)。这类园所条件差，举办者依靠办园所得糊口，不可能办成非营利性质的，却最需要政府支持。无证园、家庭托管因为达不到正式幼儿园的标准而得不到财政支持，这是当前普惠园认定、奖补制度的盲点。只有将这类民办学前教育机构纳入政府监管和财政资助的范围，允许取得办园收益，才是真正的普惠。

本篇教育法论文认为：允许普惠性学前教育机构适当营利，也是基于现实的无奈之举。中央要求：2020年，普惠性幼儿园覆盖率(公办园和普惠性民办园在园幼儿占比)达到80%。但截至2017年，我国公办园覆盖率不到45%。调查发现，民办园举办者中52%选择倾向于营利性办园。还有近10%的缺口，需要营利性民办园补足。2016年《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》指出，本决定公布前设立的民办学校，选择登记为非营利性的，办学终止时，应根据出资者申请，给予补偿或奖励。各地政府的财力和补偿奖励制度的细化规定，将成为影响民办园举办者是否选择非营利性质的重要因素。如果地方政府没有财力，举办者没有意愿，强制办成非营利性幼儿园只会导致举办者退出，造成学前教育事业发展的停滞或倒退，与中央一再要求的扩大供给背道而驰。只要制度设计合理，也不会造成财政资金流失，比如补助弱势儿童家长教育券，由家长在小规模幼儿园与普惠性幼儿园之间选择。

四、将促进学前教育事业发展的政策法律化

与法律相比，政策仅具有指导性，没有强制性，一旦失去领导高度关注，往往不能如期实现甚至可能落空。如“国十条”要求2010年颁布《幼儿教师专业标准》和《3-6岁儿童学习与发展指南》，实际上，这两份文件都是2012年颁布的;要求城镇小区配套幼儿园办成公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园，从2019年专项治理的实践看，该要求没有得到落实。2010年以来，如何促进学前教育事业发展，中央制定了大量政策，其中普遍适用、长期稳定和需要强制实施的内容宜上升为国家立法。

第一，把学前教育纳入经济社会发展规划和财政预算。根据《中华人民共和国宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，全国人大和地方各级人大每年都要听取、审议、批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划及其执行情况的报告。将学前教育纳入规划内容，能够保证其遵循法治轨道、持续健康发展，避免大起大落。已制定的九部省级地方性法规、规章中，六部作出了这样的规定，分别是北京、江苏、安徽、吉林、云南、浙江。

2003年我国学前教育经费支出只占教育经费支出总额的1.17%、GDP的0.05%;2017年，学前教育经费达到教育经费总支出的7.65%、GDP的0.39%。学前教育经费投入是各类教育中增长最快的，尽管与美国、英国、法国、德国相比仍有差距，但正在缩小。从地方立法看，江苏要求财政性学前教育经费占同级财政性教育经费的比例不低于5%，吉林要求不低于3%，浙江要求县级不低于5%，天津要求占合理比例，云南要求在合理比例上逐年提高。因此，无论国家立法是否规定一个固定的经费投入比例，都应将学前教育经费纳入年度财政预算。

第二，对普惠性非营利民办园用地实行划拨优惠。大量无证园存在，并非政府不作为，多是因为其建筑面积不达标。根据《幼儿园建设标准》，办园规模为三个班的全日制幼儿园，人均使用面积应达到6.19～7.84平方米。根据《山东省幼儿园办园条件标准》，室外地面游戏场地人均不得少于4平方米，绿化用地人均不得少于2平方米。家庭式、底店式学前教育机构不可能达到这一标准，但也有不少园所接近这一标准或者只有某一项不达标，亟需政府支持。根据《中华人民共和国土地法》第54条，公益事业用地可以以划拨方式取得。《中华人民共和国教育法》第8条规定“教育活动必须符合国家和社会公共利益”，是否说明所有学前教育事业都属于公益事业呢?当然不是，《中华人民共和国义务教育法》第2条规定，义务教育才“是国家必须予以保障的公益性事业”。《教育法》2015年修正案将“不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”修改为“财政经费、捐赠资产不得举办为营利性教育机构”，这是认可了营利性教育机构的存在。2016年修改的《民办教育促进法》对民办学校实行分类管理，将之区分为营利性和非营利性两种。显然，只有非营利性学前教育机构用地才符合《土地法》规定的“公益事业”标准。

十八大以来，中央高度重视国有土地使用管理，要求扩大有偿使用范围。但2018年中央《意见》仍然要求，县级政府在土地划拨等方面对幼儿园予以优惠和支持。《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》也提出，非营利民办学校新建、扩建，地方政府应与公办学校同等对待，以划拨土地方式予以支持;营利性学校也可以采取“长期租赁、先租后让、租让结合”的方式供地，在土地出让金和租金上，应适当优惠并允许分期付款。因此，在土地供给上，立法应明确普惠性非营利民办学前教育机构享受土地划拨优惠，这是引导普惠性民办幼儿园选择登记为非营利性质的有力措施之一。对于普惠性营利学前教育机构，可以附条件长期租赁国有土地。

第三，对普惠性非营利民办园同等学历教师同工同酬。要求编制内外幼师同工同酬的呼声很高，但学前教育机构从业人员还包括大量非教育教学人员，如保育员、保洁员、保安员等。《中华人民共和国教师法》集中规定了教师制度，其中第3条规定了教师的工作职责和法律地位，即“履行教育教学职责的专业人员”，第11条规定了取得幼儿教师资格的学历条件，要求“具备幼儿师范学校及其以上学历”。根据《教师资格条例》规定，具备相应学历或者通过教师资格考试的人，可以申请教师资格，通过教育主管部门审查获得教师资格证书。因此，只有具备教师资格、履行教育教学职责的工作人员才是《教师法》意义上的教师。2011年实行招教考试和学前免费师范生培养制度后进入工作岗位的带编制教师，其学历为大专以上，工资很难与幼儿师范学校学历的教师拉平。有必要立法将幼师最低学历提高到学前教育专业专科以上、其他专业本科以上。对于普惠性非营利民办园，大专以上学历、取得教师资格、履行教育教学职责的教师实行编制内外同工同酬。上述园所经成本核算后，编制外教师工资与编制内教师仍有差距的，由地方财政补齐。

第四，明确规定税收优惠。2003年制定的《民办教育促进法》就规定“民办学校享受国家规定的税收优惠政策”，但这里的“税收优惠政策”至今没有出台。立法就是要在矛盾的焦点上“砍一刀”，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，立法“不能久拖不决”。建议学前教育法直接规定：对普惠性非营利民办园免税，普惠性营利民办园按规定税率减半征收。

第五，立法设定行政许可。2018年中央意见要求，配套园与首期建设的居民区“同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用”，未按规定配套建设幼儿园的小区规划不予审批;对存在缓建、缩建、停建、不建和建而不交等问题的，在整改到位之前，不得办理竣工验收。无论是不予审批还是不得办理竣工验收，实质都属于行政许可。由国家立法设定行政许可，辅以法律责任规定，能有效落实全面深化改革委员会的部署。

第六，赋予主管部门行政强制权。面对量大面广的无证园、家庭托管，即便立法允许看护点、家庭托管的存在，将仍然有一定比例的“黑园”亟待取缔。但我国现行教育法律体系，并无行政强制的规定。建议立法授予教育主管部门采取查封、扣押、冻结等强制措施和划拨等强制执行方式的权力，避免出现劣币驱逐良币的局面。

总之，在这个中央最关心、家庭最关注、资金最踌躇的时间节点上，坚持立法促进学前教育事业发展，为农村地区、脱贫攻坚地区、城乡接合部、城中村学前儿童提供保教机会，应允许小规模幼儿园、看护点、家庭托管存在;在财政无法将这类学前教育从业者的收入负担起来的情况下，应允许他们获得办学收益;通过立法将促进学前教育事业发展的政策法律化，亦是题中应有之意。

本文原创： 管华 等;来源于《中国教育学刊》2019年第十期，图片来源于网络，仅作分享交流用。著作权归原作者所有，若转载请注明出处。

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