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法学专业论文-论民族区域自治法第14条的整合与完善
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  法学专业论文-论民族区域自治法第14条的整合与完善

  [摘 要]本篇法学专业论文主要讲述民族区域自治法第14条是民族自治地方建立、撤销、变动的程序依据和民主保障条款,其关涉民族区域自治制度的根基。但该条文在规范层面、实践层面及法律体系层面均存在诸多问题,甚至可能危及宪法所确立的民族区域自治制度,需要进行修改、整合与完善。法学专业论文-论民族区域自治法第14条的整合与完善

  [关键词]民族区域自治法第14条 民族自治地方 民族区域自治制度 法治 民主

  [中图分类号]D929 [文献标识码]A

  民族区域自治是党和人民经过理论和实践的探索,所确立的解决民族问题的正确道路,是被我国法律所确立的基本政治制度。对这一政治制度,新一届党中央,其坚持和完善的态度是明确的。2014年9月,在中央民族工作会议上,习总书记强调:“民族区域自治是党的民族政策的源头和根本”,“这个源头改变了,根基就动摇了”。鉴于民族区域自治的重要地位和“第二代民族政策”学术思潮的出现,总书记重申:“取消民族区域自治制度这种说法可以休矣﹗”在这种形势下,研究如何坚持和完善该制度具有重大意义。而民族自治地方的建立、撤销、变动等对整个民族区域自治制度又具有根本性。基于此,本文对关涉该问题的民族区域自治法第14条进行尝试性研究,以期有所裨益。

  一、应然地位:民族区域自治法第14条是民族自治地方建立、撤销、变动的程序依据和民主保障

  民族自治地方是民族区域自治制度实施的地方场所和行政区划。“对自治地方行政区域的设立、变更和撤销,直接影响该制度赖以确立的根基。”[1]民族区域自治法第14条(除标题外,以下简称第14条),秉承该使命对民族自治地方的建立、撤销、变动等作了规范。

  (一)建立、撤销、变动民族自治地方的程序条款

  在民族自治地方的建立方面,第14条是民族区域自治法中唯一的程序性规范,它对民族自治地方建立的相关实体规范的落实有重要作用,没有该条款,自治地方的设立程序就缺乏相应依据。

  另外,第14条也是撤销、变动民族自治地方的程序依据及程序限权条款。民族自治地方的撤销和变动,会使某些少数民族部分或全部地丧失自治权所附着的地域要素,进而使自治权流失或减损。所以民族自治地方的撤销和变动,必须遵循法定的标准和程序。基于此,2001年民族区域自治法修改时,将原1984年民族区域自治法第14条2款有关民族自治地方区域界线不得轻易变动及确需变动时的程序规定,进行了修订。增加了现行民族区域自治法中的民族自治地方撤销、合并的程序性规定。其制订的初衷应是为防止有关方面随意撤销、合并民族自治地方。这一规定,实质在于通过“协商民主程序”限制方式[2]“排除法律适用过程中的自由裁量行为”,[3]进而保障民族区域自治制度的地域根基。法学专业论文-论民族区域自治法第14条的整合与完善

  (二)建立、撤销、变动民族自治地方的民主保障条款

  依据第14条,民族自治地方的建立、撤销、变动等相关事项要根据情况同有关民族代表、自治机关或有关机关等“充分协商”,这实际体现的是一种民主形式,是通过协商程序实现在民族自治地方行政区划相关事宜上的人民当家作主。这些规定试图“通过价值中立的程序规则和沟通行为”达成“实质性共识”,同时对这种“共识”,通过程序,限制其形成时可能产生的任意和专断。 [4]这是一种“作为程序的人民主权”。[5]

  二、规范分析:民族区域自治法第14条的规范缺陷制约其功能的有效发挥

  (一)主体不明确

  本篇法学专业论文指出:第14条1款中有关民族自治地方建立相关事宜的程序规定,涉及“上级国家机关”、“有关地方的国家机关”、“有关民族的代表”和“批准机关”四类主体。在这四类主体中,“有关地方的国家机关”和“有关民族的代表”需要依具体的情形来确定外,另外两个主体需要在法律体系中加以明确。依《宪法》第62条,“批准自治区的建置”属于全国人民代表大会的职权。依《宪法》第89条,“批准自治区的区域划分,批准自治州、自治县的建置和区域划分”属于国务院的职权。可见,当涉及自治区的建立时,批准机关为全国人民代表大会。当涉及自治区的区域划分、自治州、自治县的建置和区域划分时,批准机关是国务院。但牵头进行协商的“上级国家机关”在这里却是不明确的,是上一级国家机关还是具有批准职权的上级国家机关还是除批准机关以外的所有上级国家机关。有的学者认为此处的上级国家机关“除了国务院外,再无其他指代的可能”[6]。这种分析是不科学的,国务院和全国人大是民族自治地方的建立、区域界线划分、名称组成的批准机关,而不一定是牵头的协商拟定机关。

  第14条2款有关民族自治地方撤并及区域界线变动的规定,涉及“上级国家机关的有关部门”、“民族自治地方的自治机关”和“批准机关”等三种主体。依《国务院关于行政区划管理的规定》第3条和第4条,自治区的设立、撤销、更名,报全国人民代表大会审议决定。自治区的行政区域界线的变更,人民政府驻地的迁移,自治州、自治县的上述任何行政区划事宜,由国务院批准。可见此处的批准机关应为国务院和全国人民代表大会。自治区的撤销、更名(合并或区域界线变动可能会涉及更名)的批准机关是全国人大,其他情况则是国务院。“上级国家机关的有关部门”,依《国务院关于行政区划管理的规定》第8条“各级民政部门分级负责行政区划的管理工作”的规定,应指不同级别的民政部门。但具体是上一级还是所有的上级国家机关,从现有法律体系看,还是不明确的。另外,民族自治地方的自治机关有人民代表大会和人民政府,是要同两个自治机关同时协商,还是要同某一个自治机关协商,也是不明确的。

  (二)事项不全面、不科学

  本篇法学专业论文指出:第14条所规范的内容并没有包含行政区划的全部内容。行政区划问题还有诸如民族自治地方的分立、更名、人民政府驻地的迁移、隶属关系的变动等具体内容。有时这些内容会彼此重合、交叉或共同存在。另外,这些行政区划内容的重要程度也是不一样的,比如设立、撤销同政府驻地的迁移的重要和影响程度是不一样的。对于重要或影响程度不同的事项在同一条文中运用同一协商程序加以规范,是不够科学和严谨的。

  (三)程序不完备法学专业论文-论民族区域自治法第14条的整合与完善

  本篇法学专业论文指出:不论是第14条1款还是第14条2款,对程序的规定均是“充分协商拟定”并“按照法定程序报请批准”。问题是,如果自治机关不同意撤销或合并,此种协商能终止吗?如果自治地方的政府同意撤销,是否要经人民代表大会同意呢?协商的程度方面,充分协商又是如何体现?自治机关是否应通过一定的程序征求自治民族和其他民族的意见?诸如此类问题,每一问都是至关重要的,它关涉共识的形成和民主的本质。协商民主理论认为“应当把政治意见和意志的形成过程放到核心地位”“话语政治必须依赖相应程序的制度化。”这种制度化“必须通过法律媒介。”[7]而第14条虽对协商有所规定,但与“政治意见形成过程的核心化”和“程序制度化”等要求还是相距甚远的。

  (四)责任和救济途径缺失

  本篇法学专业论文指出:第14条,虽有“不得”的强制性用语,但由于缺乏相应的法律责任规定,因而是“具有强制性表象的软法规范。”[8]现行法律体系,无法为这一条文提供“法律后果”的补充和有效的救济手段。即“未经充分协商”而做出的变动、撤销、合并决定是否要承担法律责任?由谁,如何承担法律责任?如果利害关系人认为其权利受侵害,能否提起行政复议或行政诉讼?这些问题,在现行的法律框架内还没有明晰的答案。如《行政诉讼法》第12条1款12项规定,人民法院受理公民、法人或其他组织提起的“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”诉讼。而民族自治地方被撤销、合并等情况,侵害的是少数民族拥有的自治权。那么有两个问题需要解决,一个是谁能代表少数民族提起诉讼的主体资格问题,一个是自治权是否能为行政诉讼法所保护?这些问题也不明确。而行政诉讼法第12条2款的规定似乎给人带来了希望,行政诉讼法第12条2款准予法院受理“法律、法规”规定的可以提起诉讼的案件。然而可惜的是,民族区域自治法并没有规定违反第14条的行为是可诉的。另外,行政复议法第2条的复议申请人“公民、法人、其他组织”是否包括少数民族或相关少数民族代表组织,也不明确。

  三、体系风险:法律体系无法保证民族区域自治法第14条的存在及得到符合其功能的良善修改

  本篇法学专业论文指出:第14条的重要地位,决定了只有其自身的安危获得相应的保障,其地位、功能和价值才会凸显。但即便是具有如此重要地位的法律条文,在理论上,如果其被废止或被作了有违其功能和价值的修改,在现有法律体系下,无法实现相应的校正。如果全国人民代表大会多数人投票决定废除该条文或将该条文修改为,撤销、合并民族自治地方,变动民族自治地方的区域界线只需上级国家机关或国务院决定即可,无需任何协商程序。此时就出现了所谓的“多数人暴政”。因为这一假定的规定,以法治和民主的名义侵害了少数人的利益。在宪政国家,当出现多数人暴政时,少数人可以求助的是宪法和立法法,通过宪法使违反宪法规定的这一普通法律条文归于无效。而我国现行1982年宪法并没有对民族自治地方的撤销、合并等做出任何实体和程序规范,也没有任何原则性的规定,比如不得随意撤销等规定。另外,立法法是具有宪法性的法律规范,但立法法也无法解决该问题。立法法第8条、第9条规定,民族区域自治制度这类事项只能由法律或由全国人民代表大会及其常委会授权国务院加以规定,可上述假定的暴政条文符合该规定。退一步讲,如果假定的暴政条文依据宪法或宪法解释是违宪的,依立法法第97条,全国人民代表大会有权改变或者撤销其常委会制定的不适当的法律,有权撤销其常委会批准的违宪的自治条例和单行条例。这意味着全国人大制定的违宪法律,依立法法,是没有直接改变或撤销的程序依据的。当然,全国人大可再通过一部法律废止这一规定。此时就出现了悖论,全国人大刚刚通过了该规定,怎么会再通过一部呢,最大的可能是全国人大认为宪法的规定是不科学的,要启动修改宪法程序。修改宪法的难度比通过或废止法律的难度增大。但问题的关键是,我国现行宪法中没有保障民族自治地方存在及不得被随意撤销的规定。由此,从规范意义上看,此时对这种假定的多数人暴政的出现,宪法的表现是无力的。宪法的此种表现,无法确定地保证民族区域自治法第14条的存在及得到符合其功能的良善修改。这种逻辑怪圈的实质是宪法对本应属于宪法问题的民族自治地方的撤销等事宜未做规定以及违宪司法审查机制的缺失造成的,如果宪法中有保障民族自治地方不得被随意撤销的相应条款,法院又能够审查法律是否违宪,此时的死结就能打开,并能激活司法解释的能动功能,形成立法和司法的良性互动和制约,避免具有多数人暴政特点的“恶法”出现或“良法”被撤销。法学专业论文-论民族区域自治法第14条的整合与完善

  四、现实反馈:民族自治地方撤销、变动的现状影射了民族区域自治法第14条的现实困境

  本篇法学专业论文指出:现实中,民族自治地方行政区划的变动导致有些民族自治地方被撤销、合并,从而使部分地区的民族区域自治制度丧失了地域根基。这种情形主要包括撤自治州设市和撤自治县设一般市或市辖区。撤自治州设市是民族地区城市化进程中的一种现象。三亚市和五指山市(原通什市)原属于海南黎族苗族自治州,1987年11月,该自治州被批准撤销,其所属的三亚市升格为地级市,通什市设为县级市。这两个市由原来属于民族自治地方辖区的情形变为了普通的市。撤自治县设县级市或市辖区是民族地区城市化过程中的又一种情形。1987年成立的海南东方黎族自治县1997年改为东方市。在辽宁省,1985年成立的凤城满族自治县1994年改为凤城市,1989年成立的北镇满族自治县1995年改为北宁市,2006年又更名为北镇市。1958年建立的广西防城港各族自治县,其主体部分,于1993年,改为防城港市防城区。1983年成立的黔江土家族苗族自治县2000年改为重庆市黔江区。这些自治县改为市或市辖区后,由于宪法和民族区域自治法并没有规定自治市,也没有界定市辖民族区的法律地位。故隶属这些自治县的少数民族,由于行政区划名称的调整而丧失了法律意义上的自治权。还有一种情形就是,民族自治地方的名称不做变动,但调整行政区域界线。原由湘西土家族苗族自治州管辖的桑植、大庸两县,于1988年被划由湖南省大庸市(1994年改为张家界市)管辖,分别称为桑植县和永定区。2002年,云南省撤销丽江地区,设立地级丽江市,同时撤销属于原丽江地区管辖的纳西族自治县,并将自治县所属的金山、金江两个白族乡以及大东乡、七河乡、龙山乡和大研镇这5乡1镇划归新成立的丽江市古城区管辖。[9]上述调整使大庸县、桑植县、原属于丽江纳西族自治县的5乡1镇不再属于民族自治地方辖区,其境内的少数民族也因丧失同民族自治地方的属人关系,而无法享受自治权。

  民族自治地方被撤销后或少数民族丧失同民族自治地方的属人关系后,制定自治条例和单行条例的立法权,自治的少数民族担任地方行政首长,担任人大常委会主任或副主任的权利等不能再继续享有。主要优惠政策由于上级政府的承诺,许多地区还继续享有,但与省内其他自治地区相比,还是有较大区别的。甚至有些后续出台的政策由于其不具备法律规定的条件而无法享有。[10]问题的关键是,上述种种变动所导致的自治权丧失是否严格适用了第14条?如果利害关系人认为没有严格依法进行变动,是否有相应的救济途径?经济社会发展导致的城市化进程,是民族自治地方被撤销、合并或行政区域界线变动的根本原因,但民族自治地方以放弃自治权和自治地方法律地位为代价来换取“县改市或市辖区”或“地改市”融入城市化进程,是否具有正当性?

  现实是,第14条并未得到很好地适用。现行法律体系也没有为这种未能得到很好适用的情形提供有效的救济途径。另外,没有任何有力的理论能证实,自治地位与城市化两种诉求不能同时得到满足,故而民族自治地方“以放弃自治权和自治地方法律地位为代价来换取‘县改市’或‘地改市’融入‘现代化’的城市建制,并没有正当性的基础。”[11]1997年重庆升格为直辖市后“要求黔江土家族苗族自治县提出撤销自治县设区” [12]这种未经充分协商而要求下级机关提出申请撤销自治县的作法,显然不符合第14条“充分协商”的规定。协商程序的缺失,会导致利害关系人对政治或行政行为的合法性产生疑问。这可能在某种程度上与目前黔江少数民族群众要求恢复自治县的主张的产生有因果关系。[13]随着城市化进程的加深,撤销、变动民族自治地方,设立市或市辖区的需求会更普遍。对此,第14条难以有效应对。法学专业论文-论民族区域自治法第14条的整合与完善

  五、立法完善:法治民主框架下的完善与整合

  (一)完善与整合的要求

  1、发挥法治设计尤其是宪法设计的引领和规范作用

  《中共中央国务院关于加强和改进新形势下民族工作的意见》(中发[2014]9号),提出了理解中国特色解决民族问题正确道路基本内涵的“八个坚持”的基本要求。“坚持依法治国”,“提高运用法治思维和法治方式解决民族问题的能力,更好地发挥法治的引领和规范作用。”是其中的要求之一。这一要求,不仅强调了法治的“思维”和法治的“方式”,更强调了法治的“引领”和法治的“规范”。要发挥法治的“引领”和“规范”作用,科学立法是其前提。宪法设计前提下的法治设计,能够决定政治的状态。尤其是在复杂或民主基础条件不利的情况下,宪法的设计尤为关键。[14]宪法包括宪法性法律,能够控制普通法律,保障公民权利,为公共权力设置边界,为“良法之治”提供标准和依据。第14条是保障宪法规定的民族区域自治制度根基的根本性条文,故而其应该具有保障基本制度存在的宪法性地位。为规避该条文的体系风险,将该条文所涉及的根本性问题进行宪法规范,这是完善第14条的前提。

  2、程序人民主权法治化过程中注重协商的作用

  在进行法治设计时,要注意将民主贯穿于程序之中,通过程序实现法治和民主的有机结合,意即实现程序人民主权的法治化,而在程序人民主权法治化过程中,协商会具有显而易见的作用。因为充分参与的平等协商过程,会使多元和复杂社会背景下的各种民主理想,实现交峰、碰撞,受到反驳、攻击,得到倾听、理解,最后的结果要么是自己的民主理想经过民主程序成为最后的实体结果;要么是他人的民主理想经过民主程序成为最后的实体结果;亦或是经过民主程序后,没有任何一个民主理想成为最后的“公共理性”和“民意”。而这里,不论是哪一结果,都会因为经过程序的人民主权,而具有合法性,也会因为程序的人民主权而使实体结果相对科学且被理解,即便可能不是欣然接受。

  3、完善法律责任并对法律救济途径进行组合和设计

  在法治设计过程中,要科学规定法律责任并对法律救济途径进行科学地组合和设计,这样才会提高法治和民主的效率,进而加强社会治理效益。鉴于第14条对于民族区域自治制度的重要地位,鉴于第14条在民族区域自治法现行规定上的软法规范特点,在对第14条进行完善时,要想发挥该条文的应然作用,体现其应然地位,必须科学配置法律责任,增大违反法定程序的成本。同时,作为组合之举,要赋予相关主体以必要的法律救济途径,这样对第14条的贯彻落实就会起到良好的监督作用,从而更好地发挥该条文作用。法学专业论文-论民族区域自治法第14条的整合与完善

  (二)具体的立法及完善建议

  综上所述,要想发挥第14条的功能,需要进行各种平衡。要实现人民民主,也要限制多数人暴政。要实现多数人的统治,也要倾听并尊重少数人的声音。要有实体的价值理念,也要有程序的具体操作。要有法律责任,也要有救济途径。这种平衡,可在法治民主框架下实现。这一框架的“唯一实质性目标就是逐步完善理性集体意志形成的制度化程序。”[15]具体可从以下几个方面入手:

  1、宪法的设计

  建议在《中华人民共和国宪法》第4条第3款“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”后加上“未经法律规定的正当程序不得撤销和变动。”。这一规定有三个意义:一是宣示了民族自治地方的撤销和变动等属于宪法问题;二是要求全国人大及其常委会制定法律,规范民族自治地方的撤销和变动。三能防止多数人暴政,保证第14条的存在并得到良善修改。

  建议修改宪法第30条,即为了满足自治和城市化的双重需求,中华人民共和国的行政区域划分增加“自治市”和“市辖民族自治区”,宪法、民族区域自治法的相关条文亦作相应修改。

  2、民族区域自治法第14条的完善

  建议第14条规定下列4款内容,当然这些内容也可以不同时体现在同一条文中。

  民族自治地方的建立,由各上级国家机关行政区划主管部门会同有关地方的人民政府,和有关民族的代表就区域界线划分、名称组成、人民政府驻地安排等进行充分协商拟定,按照法律规定的程序报请批准。

  民族自治地方的撤销,由各上级国家机关行政区划主管部门会同民族自治地方的人民政府,和有关民族的代表充分协商拟定,报民族自治地方人民代表大会审议通过后,按照法律规定的程序报请批准。

  民族自治地方的分立、合并、更名、区域界线和隶属关系变动、政府驻地迁移等,由各上级国家行政区划主管部门会同民族自治地方的人民政府、有关地方的人民政府,和有关民族的代表充分协商拟定,按照法律规定的程序报请批准。涉及第一款、第二款事项的,依第一款、第二款规定的程序处理。

  民族自治地方的建立、撤销及变动,应当严格依照前三款规定的程序进行,对违反相关程序规定,未经协商一致或弄虚作假进行上报和审批的,对相关责任人员要依法追究行政法律责任,构成犯罪的要依法追究刑事法律责任。法学专业论文-论民族区域自治法第14条的整合与完善

  3、救济途径的法律整合

  将第14条与行政复议法和行政诉讼法进行衔接。行政复议法第2条规定的复议申请人为“公民、法人或者其他组织”,该规定并没有明确排除违反第14条行为可以提起行政复议,而行政诉讼法第12条2款又允许人民法院受理“法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”。基于上述两项规定,建议在民族区域自治法中加上一条文或在第14条中再加上一款:“公民、法人或其他组织认为民族自治地方的撤销或变动侵害其合法权益的,可以向国家民族事务委员会进行申诉,也可以依法提起行政复议或向人民法院提起行政诉讼。”这样从国内的角度看,行政申诉、行政复议、行政诉讼三位一体的救济途径,基本可以满足民族自治地方撤销或变动事项的救济途径需要。

  [参 考 文 献]

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