论文发表

云南环境治理中政府、企业、公众协同体系构建研究

——以程海污染治理为例

作者：紫利群 赵润华

摘要：新时期，环境治理作为国家治理体系的重要构成，生态文明建设的成效与政府主体、企业主体、社会主体的协同共治不可分离。作为云南生态环境保护的标杆，九大高原湖泊水污染的有效治理，关系到云南生态文明建设争排头这一目标的达成。加强环境治理中的协同体系研究，构建政府、企业、公众协同共治的机制，成为云南生态文明建设进程中需要特别关注和回应的重要课题。本篇公共管理论文基于协同理论的研究视角，以丽江程海湖污染治理为例，反思程海湖污染治理效果不佳的原因，提出构建实现政府、企业、公众协同共治的体系愿景，进而提升程海湖污染治理能力和水平，最终实现共享程海生态文明发展成果和价值的皈依。

关键词：程海湖;水污染治理;主体协同;过程协同

程海湖，古名程河，俗称黑伍海，是一座地处云南西部地区丽江市永胜县境内的高原湖泊，地理坐标为东经100°38′-100°41′，北纬26°27′-26°38′，湖面南北长19km，东西最大宽5.4km，平均宽4km，最大水深35m，平均水深25.7m，蓄水量19.6亿立方米。与省内其他高原湖泊不同，程海地处金沙江干热地带，属金沙江水系，是一个断层陷落型内陆碱性湖。因得天独厚的地理环境和气候环境，不仅盛产天然螺旋藻而闻名于世，更是永胜40万人民赖以生存的“母亲湖”。

改革开放以来，随着永胜人口密度的增大，经济社会的快速发展，尤其是螺旋藻的养殖生产，程海湖流域的水污染问题日益凸显。当前，程海环湖流域内常住人口约为35000人。永胜三条高速(华丽高速、宾川永高速、永宁高速)公路修通以后，程海将成为高速公路交汇区，从程海到攀枝花、大理、丽江等地区时间将缩短至1小时之内，到程海旅游的人口在三年内将出现井喷现象。随着常驻人口和流动人口的增加，程海湖环境承载压力必将日益加重，保护和发展矛盾问题将更加突出。

“程海清则永胜兴”，程海保护事关永胜的发展走向。如何对该区域弥足珍贵的自然资源进行切实有效保护以及科学合理的可持续有序开发利用，实现程海湖污水的有效治理，是云南各级党委政府谋划科学发展、和谐发展、跨越发展不容忽略的一个重大课题，是丽江深入贯彻落实习近平总书记在云南考察时重要讲话精神，努力追求“跨越发展往前赶、团结进步争一流、生态文明争排头、开放辐射当窗口、共享成果惠民生”之目标的一个最佳切入点。

一、 困境：程海湖水污染治理效果不佳

上世纪八十年代以前，永胜程海湖尚不被世人所知，是没有被现代工业污染的一块处女湖，依旧保留着《永胜县志》记载的原始风貌，在这里一代又一代的人居住在湖边，人与自然融洽和谐。

但从1985年开始，两名云南大学生物系硕士研究生(王若南、单振光)的到来，打破了程海湖的宁静。在湖泊调查中，发现程海的生态环境分布独特，拥有着与其他云南高原湖泊完全不同的藻类植物区系，湖泊生态环境极为适宜螺旋藻的养殖，这一重大发现随即引起了时任云南省委省政府的高度重视，并在云南省科技厅专门成立了螺旋藻项目开发部。通过科学论证分析气候、日照、温度、水质等因素，得出结论，与国际上另外两大螺旋藻天然养殖地(墨西哥的特斯科科湖、非洲的乍得湖)相比，程海湖更具禀赋适合营养保健品螺旋藻的养殖，程海湖从此一夜成名。

这一重大发现推动了我们国家在该领域研究的同时，市场经济的触角开始触及程海湖，现代工业开始“侵蚀”程海湖。随着政府的高位推动，大量资本的涌入，程海湖边上的企业数量猛增。受水位的下降、污染源的增多、水土流失等因素的共同影响，程海湖水污染日益严重。

(一)水位逐年急剧下降

目前，程海湖主要的入湖水量来自地下水、地表径流和湖面降水。据有关资料记载，历史上，程海水自流到金沙江，到公元1779年后不再自然出流，到1960年水位持续下降至1504.02米。从此，程海便成为一个封闭性内陆湖泊。1960年至1991年程海水位从1504.02米下降至1498.4米，30年共下降5.62米，平均每年下降0.187米。1993年，仙人河隧洞引水工程灌通，开始从仙人河向程海每年补水1360—2650万方，年均补水1700万方。2001年程海湖水位上涨超过1501米后，仙人河隧洞引水工程停止补水至今。自2009年以来，程海湖范围内连续六年干旱，程海湖水位持续下降。据程海河口水文站统计数据表明，从2009年至今程海湖的平均水位为1496.38米，比程海最高运行水位(1501米)下降4.62米，比最低控制水位(1499.2米)下降2.82米。程海湖水位下降是导致湖泊富营养化及湖水矿化程度越来越严重的主要原因之一。

(二)污染加剧，水质下降

除了受水位逐年下降的因素外，引起水质下降的另外一个重要原因是污染加剧。从目前的水质监测结果看，程海湖水质在IV一V类之间波动，超指标物质为PH值和氟化物，矿化度趋近咸水湖标准。PH值1970一1980年为6.9一8.0之间;1990一2000年达到8.0一9.0;2002年至今在9.0一9.4之间，主要污染物指标为化学需氧量，呈逐年升高趋势，其他污染指标总氮、总磷、营养状态指数、综合污染指数与多年平均值相比均有不同程度升高。总体来看，程海水质在逐年下降。

目前，经过相关部门反复论证，大家比较认可的程海湖主要污染源有三大类——面源污染、点源污染、内源污染。其中，面源污染来自农村的生活污水、人畜粪便、农田径流污染等，湖周四家企业(施普瑞养殖厂、丽江程海保尔生物开发有限公司、永胜程海蓝宝实业有限责任公司、永胜程海湖天然螺旋藻养殖厂)的生产废水是点源污染的主要来源，内源污染主要是由大气降尘、湖底污染淤泥及湖中腐败的动植物。

1、面源污染逐年加重

目前，程海流域内仅有镇政府所在地建设了处理规模为600m3 /d(立方米每天)的程海镇生活污水站一座，处理集镇镇区的生活污水。由于环湖截污工程迟迟得不到实施，其余沿湖村落生活污水通过河流流入程海，对程海造成了严重的污染。随着常驻人口和流动人口的增加，面源污染逐年加重。

2、点源污染依旧存在

点源污染主要来自4家螺旋藻养殖企业生产的废水，主要为藻泥清洗水、藻泥脱水压滤水、报废培养基和养殖池冲洗废水。4家螺旋藻养殖企业均采用了两段污水处理工艺对污水进行处理，其中前段为气浮和接触氧化工艺，后段为过滤和臭氧消菌工艺。目前，螺旋藻养殖场的废水跑、冒、滴、漏到程海湖的情况仍旧不能杜绝。

3、內源污染持续恶化

程海湖流域周边山高坡陡，岩层破碎，土壤瘦薄，水土流失严重，周边生态环境脆弱。通过生态治理，森林植被有所修复，程海湖区森林覆盖率由“九五”期间的12.7%提高到现在的39.6%，但与云南其他湖泊相比，森林覆盖率仍然偏低，且森林植被单一，森林涵养水源功能低，植被、土壤自净能力下降，导致地表径流中氮、磷等污染物得不到适当的自然降解，直接流入程海湖，加剧了程海水质的恶化。与此同时，由于水土流失严重，在降雨期土壤和大量泥沙及污染物随地表径流流入程海，导致湖底污染淤积物不断增加。

面对如此的严峻形势，从2000年程海湖保护被永胜县列入党委政府的重要议程以来，开展了15类程海湖专项保护项目，并取得了一定成效。但不容忽视的是，从1986年丽江市环境监测站开展程海水质监测以来的数据对比分析，程海多项水质指标呈上升趋势，透明度下降趋势明显，从1986年前最好时的5米下降至近年来的2.3米左右，下降了2.7米;其它污染指标总氮、总磷、叶绿素a、营养状况指数、综合污染指数与多年平均值相比均有不同程度升高。

不可置否，在各级党委政府、社会各界和环保工作者的共同努力下，整个程海湖湖域生态环境有了较大的改善，程海湖水污染现象基本得到遏制。但单就程海湖水污染的治理成效来看，效果不是很理想，整体改观不大。究其原因，程海湖流域生态文明的建设严重滞后于经济社会的发展。

二、反思：程海湖水污染治理缺乏协同治理体系

众所周知，生态文明不是既已实现的状态，而是人们对工业发展带来的环境污染、生态破坏以及生态危机反思后所追求达到的理想状态，而生态文明建设正是某个地域范围的政府、市场主体、社会组织以及公民个人在社会实践中努力实现生态文明的过程。

党的十八届三中全会旗帜鲜明的提出国家治理体系的现代化，就程海湖水污染治理而言，以地方政府、企业和沿湖村民分别为代表的政府主体、市场主体和社会主体构成了微缩版的生态领域的国家治理体系。在程海湖生态治理体系中，地方政府、企业和沿湖村民这三个子系统的关系如何，能否实现良性互动，直接影响、决定着程海湖生态治理体系的功效。

程海湖是封闭式高原陆湖，基于生态文明建设的共生性和持续性的根本特性，除了水位下降、水土流失等客观因素的影响外，程海湖水污染治理成效不为显著的根本原因，在于缺乏水污染治理协同系统的构建，未能建构政府主体、市场主体(企业)、社会主体(程海流域民众)共同协商解决水污染这一环境事务系统结构，使三者按照一定的秩序和结构，实现协作同步治理程海湖水污染的最大效益。三者的不协同具体表现为主体的不协同和过程的不协同两个方面。

(一)治理主体的不协同

程海水污染是既已存在的状态，使其水质由污水变为清水的治理过程中，政府部门间的不协同，地方政府、企业、沿湖村民间的不协同，是当前治理水污染中存在的不争事实。

1、政府部门间的不协同

政府部门在程海污水治理中应该按照各自的职责分工和机制运行，以实现程海湖水体质改善的目的。当前，政府部门由于职能和权力分散，难以形成治理的合力。

(1)程海保护和管理的责、权、利规定不明晰，权力分散在各部门，无法形成合力。

《云南省程海保护条例》(以下简称《条例》)没有对程海流域内的执法权、审批权、监管权的主体部门以及责任部门进行明确的规定，权力无法集中行使。权力、责任不匹配，使得各有关部门难以各尽其责，以高效、有序的推进程海的保护、管理和开发工作，导致在污水治理中难以形成整体，各项治理措施不能相互配合，有时甚至发生冲突。目前，在程海湖水污染治理上就存在着“看得见的管不着、管得着的看不见，谁都抓、谁都不抓”的尴尬局面。

(2)程海管理机构重叠，专管部门规格不高、机构不健全、队伍建设力度小，无法有效的抓好程海湖污水治理。

《条例》对程海管理机构的设置没有作出明确的认定，导致程海流域内渔业、林业、农业、工业、河道、水体以及环境治理分属于程海管理局、林业、农业、工信、国土、水利、环保等相关部门。由于管理机构的重叠，程海保护治理的规划、组织、管理、监管、协调机制不顺畅，在程海湖污水治理中存在“多龙治水”的情况。同时，由于目前程海专门管理机构(程海管理局)的规格不高、编制偏少，内设机构不健全，导致专管机构在污水治理中力不从心。

2、地方政府与企业间未建立平等合作的协同关系

除内源污染受自然因素的影响外，程海湖水污染综合治理的关键环节是点源治理，其治理的成效很大程度上决定了能否遏制水污染的加剧。从当前治理现状和成效来看，地方政府与企业之间没有建立平等合作的协同关系是导致程海湖点源污染的主要原因。

(1)政府对企业监管不到位

从生态文明建设的内在要求来分析，政府在环境保护的同时，承担着为企业提供良好生态环境的责任，具体表现为螺旋藻企业提供可持续利用的各种环境资源，从而促进企业的可持续发展。但现实却与之反其道而行，在2000年前，企业对养殖螺旋藻过程中产生的废水，没有经过任何净化处理，直接排入了程海湖。在这点源污染导致水质恶化期间，政府本应该监督和坚决打击企业偷排废水的行为，但政府却没有履行好监管企业生态文明建设的行为的职责，导致形成了政府既没有保护好程海湖生态环境，企业自食其果不利于可持续发展的窘境。

(2)企业排污加大了治污的成本

企业因不遵守法律法规的规定污染程海湖水，导致污染之后，政府治理环境污染的费用超过了企业缴纳给地方政府的税款，使政府不得不付出更大的支出用于环境治理。仅“十二五”期间，为有效推进程海水污染防治工作，投资了很大的资金用于“4114711”工程的建设，远远超过了企业缴纳的税款。

(3)治污政策和措施未得到企业有效执行

05年，针对直接把废水排入程海湖的行为，永胜县环保局采取强制措施，对程海湖边包括省级企业施普瑞在内的四家养殖企业的排污管道进行了封堵，对排污设施不达标的企业进行了停产整顿。即便如此，螺旋藻养殖场的废水跑、冒、滴、漏到程海湖的情况仍旧不能杜绝，政府做出的决策部署没有得到企业的有效执行。“十二五”期间，仅程海保尔1家按要求完成了螺旋藻养殖场搬离至一级保护区范围外(程海水体及程海最高运行水位1501米水位线外延距离30米以内)，其余2家(施普瑞养殖场、永胜程海湖天然螺旋藻养殖场)均未完成。

3、地方政府与公众未建立平等合作的协同关系

程海湖水污染综合治理另外一个重要环节是面源治理，面源污染与沿湖村落村民的生产生活休戚相关。在面源治理过程中，地方政府与公众间没有建立平等合作的协同关系，主要表现在两个方面。

(1)地方政府忽视公众的环境诉求

政府对村民的不协同主要表现在地方政府在面源治理的过程中不能回应、甚至有意忽视村民的环境诉求，进而出现损害群众利益的情况。沿湖共有3.5万余人，来自9个村委会的47个村民小组，人口占程海镇总人口数的3/4，人均耕地少，农作物种植为沿湖群众的主要收入来源。据程海镇附近村落的村民反映，当前程海南北两边各有一家酸菜加工厂，其生产加工产生的废水没有经过任何处理直接排到了程海湖，废水流经之处农作物都无法种植。针对这一情况，附近几个村落曾多次联名向程海镇政府、县环保局反映，但最终都不了了之。时至今日，废水排放情况依然存在。

(2)公众环保意识不强

沿湖村民对政府主要表现在基于政府对村民环境诉求的冷漠、不关心，沿湖村民对政府程海湖环境保护作出的方针政策、法律法规以及生态文明建设行为存在不理解、不支持的行为。长期以来，沿湖居民习惯于随意倾倒生活垃圾，排放污水，是造成环境污染的一个重要原因，其危害性往往比点源污染更为严重。农药年度用于程海流域农田防治病虫害的用量超过60吨，从而加剧了程海湖水体的富营养化。由于对农业面源污染的认识不够而忽略对它的危害，增大了后期治理和控制的难度。

4、企业与公众间未建立平等合作的协同关系

在企业和民众的关系方面，企业与程海流域村民之间的博弈，在一定程度上推动了水污染治理的进程，具体表现在企业对村民不协同和村民对企业不协同两个方面。

(1)企业漠视公众的环境诉求

企业对沿湖村民的不协同主要表现在，企业在养殖螺旋藻过程中在废水的处理上没有承担起应有的环保社会责任。程海湖是沿湖村民的母亲湖，程海水质的好坏影响着村民的生产生活。当前，部分企业还存有守法成本高、违法成本低的机会主义策略，没有花大力气从根本上解决螺旋藻养殖废水跑、冒、滴、漏的问题，个别企业目前还存在偷排废水的情况，沿湖村民曾多次主张了环境诉求，但企业对此置若罔闻。

(2)公众抗议企业的排污行为

沿湖村民对企业的不协同主要表现在，沿湖村民为了环境权力而与企业发生的对抗关系。当前，个别螺旋藻养殖企业直接将废水排入程海湖的情况时有发生，极大的加剧了程海水质的恶化。村民原先可以直接取湖水烧水做饭，现在连家畜饮水都不敢用程海湖水。面对企业将废水直接排入程海湖的情况，村民的抗争行为几乎成了解决问题的唯一途径。

综上所述，政府部门间的不协同，政府、企业、村民三者关系的不协同，共同影响着并制约着程海湖水污染治理的进程。究其原因，是政府主体、市场主体、社会主体存在着利益博弈问题。当前，在程海水污染治理上，一定程度的存在着政府追求公共利益与维护自身利益的悖论，存在着企业追求经济利益和承担生态责任的矛盾，存在着民众追求生存利益和谋求发展利益的矛盾，利益的冲突导致了程海湖水污染治理的不协同。

(二)程海湖水污染治理过程不协同的情况依然存在

环境治理可以说是各种公共的、或者私人的、个人的机构就环境问题采取各种方式的总和，它强调的是一种持续、互动、协调的状态和过程。就程海湖水污染治理而言，治理过程涉及治理理念、治理目标的确定、决策的作出、具体的执行以及绩效的评估等环节。如果在水污染治理过程中以上某一环节出现偏差、不协同，对治理实践的有效性影响是不言而喻的。

1、协商共治的共识尚未形成

理念是行动的向导，在如何治理程海水污染的问题上，政府、企业、村民三者相互推诿，相互埋怨。首先，地方政府在程海流域水污染治理中统揽了水污染治理的规划设置、决策、资源分配以及执行、监督、评估等各环节，以行政管控的方式影响着企业、社会组织和公民个人的行为，忽视市场和社会的参与。其次，企业则以追求利润最大化为目的，在污水治理的态度上以政府要求企业怎么做，企业就怎么做，在某些利益问题上甚至排斥村民的参与。再次，村民始终认为程海水污染是由企业废水的排放和政府的不作为、监督不到位造成的，与自己无关。这表明当前三者水污染治理上尚未达成协商共治的共识，与现代民主参与、多中心参与治理理念尚有一定差距。

2、水污染治理在议程设置中的地位不凸显

程海湖水污染治理的首要环节议程设置，即地方政府把水污染的各种问题进行排序解决，确定解决问题重要性的主次顺序，确定哪些问题可以进入议程，确定什么时期内解决什么问题。客观的来讲，水污染成效不能立竿见影，受以往GPD至上的惯性思维的影响，地方政府尤其是党政领导在解决当前政治建设问题、经济建设问题、社会建设问题、文化建设问题、生态建设问题时，水污染治理很难得到优先解决。

3、缺乏一个科学、合理、周期性的程海总体规划

决策的部署、治理目标的确定影响和决定着后续治理环节的开展。当前，在程海流域的保护与开发上，缺乏一个科学、合理、周期性的程海总体规划，导致对程海的开发与保护没有明确定位，对程海中长期的开发与保护缺少统一的方向和目标。虽然云南省政府出台了《条例)，但《条例》侧重于单一的程海保护，尤其是渔业资源的保护，没有对程海开发问题设计专门的条款，对程海流域保护区的划定也不够明确，保护区划定措施不够具体全面，加大了执法的难度，对程海湖保护和管理的责、权、利规定不够明晰，难以形成治理的合力。

4、在具体执行中有 “折扣式”执行现象

程海湖水污染治理成效很大程度上取决于具体执行实践。当前，由于保护机制的不健全、机构的重叠、管理的相对混乱、限于地方财政的困难、配套资金不到位等诸多方面的原因，地方政府在治理程海水污染过程中对执行内容有选择的执行，表现为硬指标、容易部分执行，而对于软指标、困难部分选择了拖后执行或者不执行。据《2016年云南省人民政府办公厅关于云南省九大高原湖泊水污染综合防治“十二五”规划执行情况末期考核结果的通报》(以下简称《通报》)来看，永胜程海湖体水质与“十二五”防治规划提出的水质目标仍有较大差距。

5、评估程海湖水质的标准不统一

考核评估是根据一定的指标体系对过去一段时间内(一般五年为一个治理规划)程海湖水污染治理的成果进行客观评价，并对存在问题进行处理的环节，是提高政府治理能力的手段和工具。当前，程海水污染治理的考核指标体系由于各部门评价标准的不一致性，导致评估没有起到应有的效果。从《通报》情况来看，与2013、2014年相比，永胜程海河道水质综合达标率有明显提高，而水质明显提高的原因是，考核指标根据国家的调整总氮未参与这次末期考核评价。如果总氮参与评价，程海湖入湖河道水质情况大部分依旧是Ⅴ类、劣Ⅴ类，水质变化不大。

三、本篇公共管理论文展望：着力构建程海湖污水治理的协同体系

程海湖水污染治理是九大高原湖泊水污染治理的一个“缩影”，是一项长期复杂的系统工程，不能一蹴而就。《通报》显示，“十二五”期间，九大湖泊水污染防治成效显著，但通报中也客观的指出当前九大湖泊水环境形势依然严峻。单就程海水污染综合防治情况，通报里特别强调程海作为封闭型内陆碱性湖泊，与之前相比，在其它水质指标没有变化的情况下，由于湖体化学需氧量作为指标参与评价，2011年以前一直保持的水质类别Ⅲ类，“十二五”末水质类别变为了Ⅳ—Ⅴ类。

基于程海湖水污染治理困境以及成效不佳的原因分析，可以肯定的讲，单凭政府一方的力量是无法解决的。在程海湖水污染治理的实践上，在多中心治理背景下，需要我们深入贯彻落实习近平总书记在云南考察时重要讲话精神，构建政府、企业、公众协同治理体系，实现治理主体和治理过程的协同，推进程海环境治理的现代化，最终实现程海流域的生态文明。并以资借鉴，更大程度实现其它八大湖泊湖流域的可持续发展、民族和谐、生态文明的目标。

(一)加快推进《条例》修订完善工作

解决程海水污染治理问题，最根本的着力点是各级党委政府加强对程海湖污水治理的重视力度，加快推进《条例》修订工作，为程海湖环境治理提供法律基础和法律依据，使各部门的管理、各项机制的运行和各项措施的实施，以及企业和公众的参与，都在法律的框架内得以有效开展，为程海湖环境的协同共治提供强有力的法律基础和制度保障。

1、《条例》修订要从单纯的保护向“以保护促发展，以发展促保护”转变

强化对流域内各个第一、第二、第三产业的引导、限制、鼓励条款，明确各产业的发展要与程海保护结合，要有具体的保护措施。本着“生态优先，保护为主，以保护促开发，以开发促保护，项目带动，联动开发”的思路，积极鼓励和引导社会资金参与程海的开发和保护。

2、《条例》要明确各部门在程海流域内的权、责、利

明确程海保护和管理的机构的级别下限、内设的部门机构，对专管机构在程海流域内集中行使的审批权、执法权、监管责任等作出明确规定，明确各部门在程海流域内的权、责、利，理顺程海流域内的机制体制，加大对程海流域保护和管理的人才队伍、硬件设施建设的支持力度，解决“多龙治水”的问题。

3、将编制并按一定周期修订“程海保护与开发强制性总体规划”写入《条例》

应立足长远，将编制并按一定周期修订“程海保护与开发强制性总体规划”写入《条例》。通过法律层面解决目前程海的保护与开发没有明确定位的问题，使程海开发和保护的机制措施适应当下环境保护和经济发展的需要。

4、将程海流域企业准入制度写入《条例》

通过对资源消耗性、利用粗放型、污染排放型企业的限制，调整流域内的产业结构，减少对流域内的资源消耗和环境破坏，形成可持续发展的产业模式。并加大对违反《条例》的处罚力度，解决当前处罚力度小、处罚方式单一的问题，加大企业的违法成本。

(二)政府、企业、公众协同共治的理念形成和机制构建，实现主体协同

科学发展，理念先行。程海湖水污染治理与政府的行政管理、企业的生产经营、民众的生产生活休戚相关，三者间能否产生良性互动、实现协同共治，关键在于三者树立协同共治的理念和构建协商对话机制。

1、政府要实现管理向治理的根本转变

当前，从宏观政策的制定到微观污水的检测，政府几乎包揽了程海湖环境治理中的所有工作，明显存在着能力不足和缺位的问题，迫切需要政府从环境管理向环境治理理念的转变，鼓励社会资本、民间组织和公众参与程海湖水污染治理这场“持久战”中。目前，为了做好程海湖的保护与开发工作，永胜地方政府更新观念，积极探索引入PPP模式，用于程海湖环湖综合治理工程，开启了多元主体参与程海湖污水治理的开端。

2、树立生态至上的企业文化

企业文化是企业生存和发展的最大竞争力。树立生态至上的企业文化不仅可以使企业保护环境成为行动自觉，实则是促进自身企业的可持续发展，在保护好程海生态环境的基础上，为市场和广大消费者提供更为优质的螺旋藻产品。因此，企业要积极投身于程海湖水污染治理中，通过加大资金投入力度，实现技术和设备的升级改造，加大污水的净化处理，做到废水的达标排放，切实履行绝不让一滴污水渗进程海湖的责任担当。

3、树立环境保护人人有责的意识

程海是永胜人民的“母亲湖”，程海湖水质的好坏一定程度上与生活在这里的村民的生产生活行为习惯息息相关。由于受经济发展和传统生产生活习惯的影响，因村民生产生活行为导致面源污染的情况屡禁不止。“程海清则永胜兴”。大力倡导村民转变生产生活方式，提升环境保护意识，只有在思想上树立程海保护人人有责的意识，才能在日常生产生活中实现污水治理的人人参与。

4、构建政府、企业、公众三者平等的协商对话机制

协商对话机制通过沟通之中形成公共领域，有助于不同利益主体之间达成共识。程海湖水污染治理的一些治理项目的推进中，难免出现利益影响的争议，进而导致矛盾和冲突的发生。基于协同共治理念的基础上，在实践中积极推动政府、企业、公众等利益相关群体参与对话和协商。一是建立圆桌协商机制，当某一水污染治理项目引起争议时，政府召集企业、公众，三者以平等的地位和身份协商解决。二是鼓励社会组织、环保组织参与争议的解决，以其作为桥梁和纽带，减少和缓冲矛盾的激化。三是深化程海湖环湖综合治理PPP模式，使政府、企业、公众的协同覆盖到整个程海流域生态环境的治理中。

(三)完善治理环节，实现治理的过程协同

从本质上来讲，程海湖污水治理过程是政府、企业、公众三者相互冲突或者不同的利益得以调和并采取联合行动持续的过程。重构程海湖水污染治理格局，不仅要求政府、企业、公众具有着协同共治的理念，还需在具体治理环节中具备协同共治的能力。

1、实现《程海湖水污染综合防治“十三五”规划》的科学化、民主化

《程海湖水污染综合防治“十三五”规划》(以下简称《规划》)是永胜县政府对今后五年期间内对程海湖水污染的目标设置和决策部署，是今后五年内做好水污染治理的重要遵循。政府若鼓励那些被排在决策范围外的成员参与决策，使他们有更大的个人与集体参与空间，其功能将得到更大的发挥。第一，在《规划》的制定中，充分征求、听取环保专家、企业、环保工作者、民众等关心程海湖污水治理人士的合理建议和诉求，体现程海湖水污染相关群体的共同利益和价值。第二，以对社会公众(特别是沿湖村民)、企业负责的态度，在“十二五”治理的基础上，进一步明确程海湖水污染问题的范围、程度、根源以及带来的危害的基础上来进行决策，做到目标和决策的科学化、民主化和切实可行。

2、加大执行的监管力度

制定科学民主的目标、决策后，治理成效关键在于执行。针对当前执行不到位、选择性执行的不良现象，须从以下几个方面强化执行的力度，维护执行的权威性。第一，优化和完善政策和规划的执行机制，执行中重在以实现程海生态文明为目的，兼顾企业和民众的利益，以寻求不同主体间的共识，尽可能避免冲突的发生。第二，督查、检查与“治本”相结合。以国家、省、市相关部门和机构对程海湖污水治理情况的督查、检查为契机，坚决杜绝出现水污染加剧的势头，并通过日常持续性的“治本”从源头上治理水污染。第三，强化外界的监督作用。除了政府职能部门的监督、检测水质情况外，还可借力社会组织、新媒体、民众的监督作用等，以减少“折扣式”执行现象的发生。

3、完善和健全程海湖水污染治理的考核评估体系

针对当前不同部门、不同机构在程海流域基于水质在不同的时间、不同地点的检测结果可能存在不同的情况，须完善和健全科学的程海湖水污染评估体系。第一，确定科学的程海地表水和地下水水质的评估指标，一经确定若无特殊情况则不轻易变动，如果确实需要变动、更改评估指标，则应向社会公开说明，以维护评估的权威。第二，建立检测信息的交流分享平台，以避免多部门多点重复检测、检查，局部又因为监测点少、人员不足等原因出现检测结果不全面的情况发生，实现部门和信息的协同。第三，引入多元主体参与考核评估。政府的公信力和权威在于民主参与和信息公开，在评估程海湖水污染治理时，可鼓励和吸收与、水污染治理相关的利益主体参与考核评估，将他们纳入评估系统来，实现多维度的评估，使评估更加科学、民主，提升评估的公信力。

结语：本篇公共管理论文指出：推动云南环境治理中的政府、企业、公众协同体系的构建，目前尚没有形成统一而固定的机制模式。需要在治理机制改革从中央到地方逐步落地的基础上，将多元共治理念进一步转变并应用在各地方的实践中，在具体的环境治理中探索有效的解决机制。就程海湖水污染的治理实践而言，结合本土的社会发展、地域环境，构建协商共治的环境治理体系不仅将有力的推动程海环境治理的现代化，对于共享程海生态文明发展成果和价值的影响实则更为深远。

参考文献：

[1] 谭晶纯·尹朝平.传达学习习近平总书记考察云南讲话精神[N]，云南日报，2015-01-24(1).

[2] 云南省永胜县志编纂委员会.永胜县志[M], 云南人民出版社, 1989-03.

[3] 云南省第十届人民代表大会常务委员会.云南省程海保护条例，2007-01-01.

[4] 云南省人民政府办公厅.2016年云南省人民政府办公厅关于云南省九大高原湖泊水污染综合防治“十二五”规划执行情况末期考核结果的通报，云南省环保厅七彩云南保护行动网.

作者简介：紫利群，云南省丽江市委党校党建、公共管理暨市情研究中心主任，管理学讲师。主要从事公共管理和公共政策研究。

赵润华，男，云南丽江市古城区人，白族，行政管理讲师，主要从事行政管理、社会组织研究。